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Des fonctionnaires à employeurs multiples, ou comment concilier intérêt public et intérêt privé ?

Article du numéro 67 - 05 novembre 2007

Articles d'actualité

Les nouvelles règles relatives aux cumuls d'emplois concernent tous les agents. Pour les agents à temps non complet, la possibilité d'avoir plusieurs « patrons » devient le principe. Les règles relatives à la mise à disposition s'ouvrent largement, assurant un cadre légal aux agents publics qui succomberaient aux sirènes du privé.

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Les nouvelles règles relatives aux cumuls d’emplois concernent tous les agents. Pour les agents à temps non complet, la possibilité d’avoir plusieurs « patrons » devient le principe. Les règles relatives à la mise à disposition s’ouvrent largement, assurant un cadre légal aux agents publics qui succomberaient aux sirènes du privé.


L’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires impose aux agents publics de n’avoir qu’un seul employeur : l’administration. Cette obligation d’exclusivité leur interdit, en principe, le cumul d’activités publiques ou d’activités publique et privée.

La loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007, et son décret d’application du 2 mai 2007, vient réécrire, d’une part, les nouvelles règles relatives au cumul d’activités pour les agents exerçant leur fonction à temps complet ou à temps non complet, et d’autre part, au chapitre II, celles relatives à la mise à disposition.

Toute une nouvelle série de dérogations permet donc aujourd’hui à l’agent public d’avoir plusieurs employeurs.


Des activités largement ouvertes en dehors du temps de travail

Un principe général d’interdiction qui demeure dans son esprit

Le décret-loi du 29 octobre 1936 interdisait aux fonctionnaires d’avoir plusieurs employeurs. Bien que supprimé en tant que tel par les récentes dispositions statutaires, l’article 25 de la loi de 1983 réaffirme l’obligation d’exclusivité : « les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit».

Mais l’idée selon laquelle les agents ayant choisi de travailler à temps partiel ne peuvent être autorisés à occuper leur temps libre pour exercer d’autres activités, est abandonnée. Jugée parfois trop rigide, l’ancienne réglementation concernant ces agents est donc supprimée au profit du droit commun (article 16 de la loi du 2 février 2007).


Mais un nouveau régime du cumul d’emplois et d’activités plus souple
Les activités privées toujours interdites

L’activité est considérée comme privée lorsque celui qui l’exerce a pour objectif d’en retirer un bénéfice, peu importe qu’elle soit déficitaire ou ne donne pas lieu à rémunération.

Même exercées dans un but non lucratif, certaines activités sont interdites aux agents publics. Par exemple :

- donner des consultations (exemple : état des lieux pour le compte d’une société) ;

- procéder à des expertises ;

- plaider en justice dans des litiges intéressant une personne publique. Une exception toutefois est envisageable lorsque les prestations s’exercent au profit d’une personne publique.


Des activités à titre accessoire, certes limitativement autorisées, mais plus nombreuses

L’obligation pour l’agent de se consacrer personnellement et exclusivement à ses fonctions est assouplie.

• Un cumul d’activités possible sans autorisation de l’employeur

L’agent pourra donc être recruté sans demande préalable d’autorisation de son employeur, pour :

- exercer toute activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif (sauf limites prévues à l’article 25 I)

- bénéficier du « contrat vendanges » (cf. article L. 122-3-20 du Code du travail) ;

- être agent recenseur.

• Une activité complémentaire possible si l’employeur l’autorise

Le décret du 2 mai 2007 permet, dans ce cadre :

- les expertises ou consultations sous certaines conditions (cf. activités interdites) ;

- l’enseignement ou les formations ;

- les activités agricoles ;

- les travaux ménagers de peu d’importance et chez des particuliers ;

- l’activité d’aide à domicile ;

- les travaux d’extrême urgence ;

- les activités de conjoint de collaborateur au sein d’une entreprise artisanale ou commerciale ;

- l’exercice d’une mission d’intérêt public de coopération internationale ou auprès d’organismes d’intérêt général à caractère international ou d’un État étranger ;

- l’activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique ou privée à but non lucratif.

Enfin, les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales peuvent être collaborateur d’un député, d’un sénateur ou d’un représentant au Parlement européen.

• L’esprit du statut des fonctionnaires doit être respecté

Le nouveau dispositif insiste sur les principes fondamentaux associés au cumul d’activités. Il ne doit pas porter atteinte à la dignité des fonctions, à l’organisation, au fonctionnement normal, à l’indépendance et à la neutralité du service public. L’autorisation de cumul devra être compatible avec les fonctions confiées au fonctionnaire ou à l’agent et ne pas affecter son travail.

• Comment obtenir le sésame ?

Concrètement, l’agent doit adresser à l’autorité d’emploi une demande écrite indiquant :

- l’identité de ou des employeurs ou la nature de l’organisme pour le compte duquel/desquels s’exerce(nt) la (ou les) activité(s) envisagée(s) ;

- la nature de celle(s)-ci ;

- la périodicité ;

- les conditions de rémunération.

Après réception, elle a un mois pour demander des précisions et notifier à l’agent sa décision, favorable ou non. Sans réponse dans les délais prévus, l’intéressé est réputé être autorisé à exercer l’activité accessoire.

En cas de changement important dans ses conditions d’exercice ou de rémunération, une nouvelle autorisation doit être demandée.

Le retrait de l’autorisation est possible quand l’intérêt du service le justifie, que les informations données sont erronées ou que l’activité n’a plus un caractère accessoire.

• Prudence et précautions indispensables

Attention, ceci n’est pas une simple formalité. Aucune activité accessoire ne peut débuter avant l’obtention de l’autorisation de cumul (sauf pour les travaux d’extrême urgence).

Outre les sanctions pénales applicables (article 432-12 du Code pénal relatif à la prise illégale d’intérêts), le non-respect des règles relatives au cumul donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement. L’agent encourt également des sanctions disciplinaires.


Fonctionnaire et employeur, maintenant c’est possible !

Autre changement notable, afin de favoriser la création ou la reprise d’entreprise : un fonctionnaire ou un agent non titulaire de droit public peut créer ou reprendre une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole, tout en continuant à travailler au sein de son administration à temps plein ou à temps partiel (qui lui sera accordé de plein droit), ceci pour un an, à compter de la date de création ou de reprise, renouvelable une fois.

De même, un dirigeant de société ou d’association, lauréat d’un concours de la fonction publique ou recruté comme agent non titulaire, peut, toujours pour la même durée, continuer à exercer son activité privée. Pour cela, l’intéressé doit présenter une déclaration écrite à son employeur qui saisira la commission de déontologie (instance chargée du contrôle des activités privées exercées par des agents publics).


Une révolution pour les agents à temps non complet. Une permission de principe de cumul

Le cumul d’emplois publics à temps non complet relève d’une réglementation différente de celle du cumul d’activités publiques et privées.

Véritable petite révolution pour les agents assumant des fonctions d’une durée inférieure ou égale à la moitié d’un temps complet (35 heures), l’obligation d’exclusivité est remplacée par une permission du cumul d’activités.

Un objectif : lutter contre la situation précaire de certains agents. Une condition : la durée totale de service qui en résulte ne doit pas excéder plus de 15 % de celle correspondant à un emploi à temps complet.

Il est à noter que l’obligation de tenue d’un compte de cumul par l’employeur principal (pour vérifier que le plafond de cumul n’était pas dépassé) n’existe plus.


La mise à disposition, instrument d'une fonction publique ouverte

Un dispositif largement remanié
Étendue aux trois fonctions publiques, la mise à disposition se définit désormais comme « la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d’emplois ou corps d’origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir ».

Les nouvelles dispositions suppriment les restrictions précédentes : une mise à disposition autorisée « qu’en cas de nécessité de service» et l’obligation pour l’agent de remplir des « fonctions d’un niveau hiérarchique comparable à celui des fonctions exercées dans son administration d’origine ».

Elle doit être acceptée par le salarié et faire l’objet, c’est nouveau, d’une convention tripartite (agent, employeur d’origine et d’accueil).

Elle est possible notamment auprès :

- des collectivités territoriales et leurs établissements publics ;

- de l’État et de ses établissements publics ;

- des établissements hospitaliers ;

- des organismes contribuant à la mise en oeuvre d’une politique publique ;

- d’États étrangers à condition de conserver un lien fonctionnel avec l’administration d’origine.

À signaler : en l’absence de précision quant à l’organisme contribuant à la mise en oeuvre d’une politique publique, la mise à disposition auprès d’une entreprise à vocation commerciale est permise… tant que l’agent mis à disposition n’exerce que les seules missions de service public confiées à cet organisme.

La loi renforce aussi l’obligation de remboursement, sauf exceptions prévues dans la FPT.


Mise à disposition « à temps partagé » : une réponse bienvenue face aux exigences du terrain
La mise à disposition auprès d’un ou plusieurs organismes pour effectuer tout ou partie de son service est autorisée. La mise à disposition « à temps partagé » permet de cumuler deux mi-temps.

À noter enfin que la loi reconnaît à l’agent non titulaire, en un contrat à durée indéterminée, d’être mis à disposition.

Travailler dans le secteur public, n’empêche donc plus de servir à la fois l’intérêt public et plusieurs employeurs. Reste à savoir s’il s’agit de solutions d’avenir au regard des nouvelles réalités économiques (situation précaire de certains agents à temps non complet), des besoins des petites collectivités et de la forte volonté gouvernementale d’accroître la mobilité au sein de la fonction publique et de favoriser les échanges entre public et privé.


Sandrine Botteau


Pour en savoir plus

- Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

- Décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’État.

- Décret n° 91-298 du 20 mars 1991 modifié portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.

- Article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relatif à la commission de déontologie


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