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La diplomatie sert depuis la Renaissance à atténuer les rapports de force dans les relations internationales et à faire accepter les lois et coutumes des pays signataires d’accords bi ou multilatéraux. Dans ce cadre, le protocole tient un rôle important en faisant régner l’harmonie lors des manifestations officielles et en mettant en exergue la hiérarchie des fonctions et les privilèges auxquels ils ont droit. Comme l’indique Jean Serres dans son ouvrage de référence sur la diplomatie, Manuel pratique de protocole : « On sait l’attention que les gouvernements apportent à préparer les grandes réunions internationales et dans quelle mesure la pompe qui les accompagne conditionne leurs succès et parfois, si elle est mal observée, entraîne leur échec. »

Pour développer leurs relations internationales, les pays procèdent à l’échange de représentants, chefs de mission (résidant dans la capitale) et chefs de poste (résidant en province).

Dès 1949, la Commission du droit international des Nations unies travaillait sur la codification des relations et des immunités diplomatiques. Elle aboutit à Vienne, en pleine guerre froide, en 1961.

Afin de garantir aux représentants diplomatiques le libre exercice de leur fonction, le statut, les immunités et les privilèges des agents diplomatiques sont réglementés par les conventions de Vienne du 18 avril 1961 pour les chefs de mission et du 24 avril 1963 pour les chefs de corps consulaires.

Suivant la charte des Nations unies, tous les États souverains sont égaux quels que soient leur taille, leur ancienneté et leur poids économique.

A - Les ambassadeurs

La convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 définit le rôle et la mission des chefs de mission diplomatique, représentant de l’État étranger.

Le corps diplomatique comprend tous les chefs de mission (l’ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire) ainsi que les membres du personnel (ministre conseiller, premier secrétaire, premier conseiller…).

1. Classification

Dans son article 14, la convention de Vienne établit la classification des chefs de mission diplomatique :

1/ Les ambassadeurs et les nonces (rang d’ambassadeur), ainsi que les chefs de mission ayant un rang équivalent, accrédités auprès des chefs d’État.

2/ Les envoyés extraordinaires, ministres et internonces (rang de ministre plénipotentiaire), accrédités aussi auprès des chefs d’État.

3/ Les chargés d’affaires qui sont accrédités auprès des ministres des Affaires étrangères, ce sont les chargés d’affaires avec lettres.

Sauf en ce qui touche la préséance, aucune différence n’est faite entre les chefs de mission en raison de leur classe.

2. Accréditation, nomination, lettre de créance

L’État accréditant prend toutes les précautions nécessaires avant la nomination du nouveau chef de mission, eu égard à l’importance de sa position officielle. Le ministère des Affaires étrangères du pays où il devra résider est contacté officiellement afin de vérifier si le futur nommé n’est pas persona non grata. La nomination est publique dès lors que l’accréditation est obtenue. Jusque-là, il demeure sur le territoire français incognito et ne peut pas encore réaliser d’actes de représentation.

L’article 14 de la Constitution française de 1958 précise que le président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances ; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accrédités auprès de lui. Aussi, l’article 13 de la convention de Vienne du 18 avril 1961 précise-t-il que le « chef de la mission est réputé avoir assumé ses fonctions dans l’État accréditaire dès qu’il a présenté ses lettres de créance (lettres officielles de l’État accréditant scellées à la cire et remises en main propre au chef de l’État) ou dès qu’il a notifié son arrivée et qu’une copie figurée de ses lettres de créance a été présentée au ministre des Affaires étrangères (lors de sa visite d’arrivée) de l’État accréditaire, qui doit être appliquée d’une manière uniforme ». Le protocole prévoit la formule suivante : « Je vous prie de l’accueillir avec Votre bienveillance accoutumée et d’ajouter foi et créance entière à tout ce qu’il Vous dira de Ma part. »

L’ordre de présentation des lettres de créance ou d’une copie figurée est déterminé par la date et l’heure d’arrivée du chef de la mission dans la capitale.

Le refus d’accréditation n’a pas besoin d’être motivé.

En cas de vacance du poste, le diplomate intermédiaire conserve la même ancienneté (Convention de Vienne de 1961, article 19), il est accrédité par une note envoyée au ministère des Affaires étrangères. Les attachés commerciaux, culturels et militaires dépendent d’autres ministères que celui des Affaires étrangères.

3. Fonctionnement, territoire, immunité et privilèges

Le territoire du chef de mission correspond au territoire national du pays accréditaire.

Les fonctions de la mission diplomatique sont décrites dans l’article 3 de la convention de Vienne de 1961, telles que représentation, protection, négociation, information sur l’État, promotion des relations économiques, culturelles et scientifiques.

Les diplomates bénéficient de l’immunité de juridiction (art. 29). L’inviolabilité s’étend aux bâtiments des ambassades ainsi qu’aux moyens de transport, archives (art. 24), correspondances et valises diplomatiques (art. 27). L’immunité s’étend à la famille du diplomate à condition qu’elle ne soit pas ressortissante de l’État accréditaire (art. 37 al. 1).

Les audiences, visites officielles, réceptions et cérémonies correspondent à des règles spécifiques.

Les chefs de mission ne doivent en principe correspondre qu’avec le seul ministère des Affaires étrangères, et ce en vertu des arrêtés du 22 messidor an VII (10 juillet 1799) et du décret napoléonien du 29 décembre 1810. Dans la pratique, toutefois, ils ont des contacts avec les autres ministères et services publics pour les questions techniques de leur ressort.

4. Préséance

Jusqu’en 1815, la préséance entre les différents représentants des États n’était pas définie et fut la cause de nombreux incidents. Le Règlement de Vienne du 19 mars 1815 instaure la préséance des chefs de mission diplomatique à partir de leur prise de fonctions.

Suivant la charte des Nations unies, tous les États souverains sont égaux. Les ambassadeurs ont droit aux places d’honneur, car ils sont les représentants du gouvernement de leur pays.

Les chefs de mission diplomatique prennent rang dans chaque classe suivant la date et l’heure de la présentation de leurs lettres de créance ou de la notification de leur arrivée (Convention de Vienne de 1961, article 16).

Toutefois, dans les pays de tradition catholique comme la France, la primauté est toujours accordée au nonce apostolique représentant le Saint-Siège. Il est notamment le premier à présenter ses vœux au président de la République lors des cérémonies à l’Élysée.

Les représentants diplomatiques du Saint-Siège sont les nonces, les internonces, les prononces et les délégués apostoliques.

La convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961, dans son article 14, précise à l’alinéa 2 que « sauf en ce qui touche la présence et l’étiquette, aucune différence n’est faite entre les chefs de mission en raison de leur classe » qui est convenue par les deux États (art. 15).

Lors de l’organisation d’une cérémonie officielle à Paris, les ambassadeurs étrangers invités à une cérémonie prennent place immédiatement après le gouvernement (art. 17), soit après le 6^e rang.

Dans les réunions officielles, les ministres, les ambassadeurs et les chargés d’affaires ne sont jamais séparés. Dans les manifestations internationales, le ministre des Affaires étrangères a la préséance – à rang égal – sur ses collègues du gouvernement.

Invité à un dîner privé, le même ministre cédera la préséance à un ambassadeur étranger.

Lorsqu’une manifestation implique la présence de plusieurs chefs d’État en exercice, la règle de l’ancienneté dans la fonction s’applique quelle que soit la dimension économique ou géographique du pays. À défaut, c’est le classement par ordre alphabétique dans la langue du pays dans lequel se déroule la cérémonie.

Dans ses recommandations annexées au décret relatif aux cérémonies publiques, préséances et honneurs, Jacques Gandouin se préoccupe du placement des autres représentations internationales : « S’agissant des représentants des organisations internationales ayant leur siège en France, leur place, dans les manifestations publiques, est essentiellement fonction de la nature de la cérémonie. Si celle-ci est placée sous les auspices de l’une de ces organisations, son représentant sera nécessairement privilégié. La seule règle générale concerne la cérémonie des vœux du président de la République au cours de laquelle le secrétaire général de l’OCDE et le directeur général de l’Unesco sont placés après les ambassadeurs et avant les chargés d’affaires. »

5. Les visites

Une des premières visites officieuses d’un nouveau chef de mission est souvent réservée au doyen du corps diplomatique qui l’aidera et le renseignera dans ses démarches d’installation. Dès l’octroi des lettres de créance, il rendra visite au ministre des Affaires étrangères puis à ses homologues selon l’ordre de la liste diplomatique. Le service du protocole l’informe de la liste des préséances en France ainsi que des personnalités à visiter. Les cartes de visite sont déposées à la fois pour la personne visitée ainsi que pour son épouse. Généralement, une réception à l’attention des chefs de poste est organisée. Les chefs de mission diplomatique d’un rang inférieur lui rendent visite en premier. Son épouse, l’ambassadrice (*) rend visite à l’épouse du chef de l’État ainsi qu’à l’épouse du ministre des Affaires étrangères et celles des autres ambassadeurs.

6. Honneurs aux personnes et aux symboles (drapeaux, hymnes, fanions)

Le protocole rend les honneurs à un pays et à ses représentants quel que soit le climat du moment.

« La mission et son chef ont le droit de placer le drapeau et l’emblème de l’État accréditant sur les locaux de la mission, y compris la résidence du chef de mission, et sur les moyens de transports de celle-ci. »

« Les honneurs se traduisent, sur le plan civil, par les visites, et pour les très hautes personnalités, par l’accueil, l’exécution des hymnes nationaux, le pavoisement, l’accompagnement pendant le séjour et au départ, les escortes, les remises de distinctions honorifiques, les toasts ; sur le plan militaire, la présentation ou la revue des troupes. » (Jacques Gandouin)

7. Le corps diplomatique

Le corps diplomatique est dirigé par un doyen, généralement le chef de mission de la catégorie la plus élevée avec lettres de créance les plus anciennes. Mais généralement le nonce est le doyen de plein droit. Son rôle est d’assurer la protection des intérêts ainsi que la cohésion du corps diplomatique. Il est également l’interlocuteur direct auprès du gouvernement de l’État accréditant. C’est lui qui fixe avec le ministère des Affaires étrangères la préséance au sein du corps diplomatique en application de la convention de Vienne de 1961. Son épouse ou, cas de célibat, l’épouse du chef de mission suivant, s’occupe de l’animation de la vie sociale des conjoints.

B - Les consuls

La convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963 entérine le rôle et la mission des chefs de poste consulaires de carrière ou honoraires.

1. Classification

L’article 3 de la convention de Vienne du 24 avril 1963 établit la classification du corps honoraire :

1/ consuls généraux ;

2/ consuls ;

3/ vice-consuls ;

4/ agents consulaires.

Les chefs de poste consulaires prennent rang dans chaque classe suivant la date et l’heure de l’octroi de l’exequatur qui est l’autorisation de l’État de résidence.

Les consuls honoraires prennent rang après les chefs de poste de carrière de la même catégorie.

Chaque État définit les attributions, les pouvoirs et le statut de son corps consulaire ainsi que sa classe et sa circonscription (art. 4).

L’établissement de relations consulaires entre États se fait par consentement mutuel (art. 2.1 de la convention de Vienne du 24 avril 1963).

2. Consul de carrière et consul honoraire

L’article 5 de la convention de Vienne de 1963 définit les missions des consuls de carrière : ils s’occupent des affaires administratives et des étrangers, ils délivrent les visas, passeports, attestations d’identités… Ils protègent les intérêts de l’État représenté, ils facilitent le développement économique, commercial et scientifique. Ils remplissent souvent une mission pour leurs ressortissants, d’officier d’état civil ou de notaire.

Pour les démarches qu’il fait, un consulat doit passer par son ambassade et non pas directement s’adresser au quai d’Orsay par application stricte des arrêtés et décrets napoléoniens. Les consuls peuvent entrer directement en relation avec les autorités locales compétentes de leur circonscription.

Les consulats bénéficient de l’inviolabilité des locaux (art. 31), ainsi que des archives (art. 33), des correspondances et des valises diplomatiques (art. 35).

Le consul et sa famille sont protégés par l’immunité diplomatique.

La fonction de consul honoraire est peu connue et souvent confondue avec l’honorariat… Les consuls honoraires sont souvent oubliés lors des manifestations officielles dans certaines collectivités territoriales.

Il peut y avoir un consul honoraire ressortissant du pays même, mais cela demeure une exception.

Leur nomination est laissée à la libre appréciation de chaque État (art. 68). Toutefois, la procédure de nomination ne pourra démarrer que si le consulat général de la représentation à Paris a l’exequatur.

Le chapitre III de la convention de Vienne de 1963, dans son article 58, fixe le « régime applicable aux fonctions consulaires honoraires et aux postes consulaires dirigés par eux ».

Les consuls honoraires servent souvent d’intermédiaire entre les ressortissants ou les étrangers et l’ambassade. Cela permet à un pays d’avoir un réseau diplomatique plus dense. Cette fonction est loin d’être, comme son titre pourrait le laisser croire, honorifique. C’est une vraie charge de travail car, en dehors de l’accueil des ressortissants du pays représenté et des formalités administratives, une large part est donnée à une fonction de représentation : fête nationale des autres pays, manifestations publiques de la ville de résidence…

Un consul honoraire ne jouit pas de l’immunité diplomatique car un pays ne peut pas octroyer d’immunité à ses propres ressortissants. Il n’a pas de passeport diplomatique et ses locaux ne bénéficient pas de l’extraterritorialité.

3. Préséances

Les consuls honoraires prennent rang après les chefs de poste de carrière de la même catégorie. Les chefs de poste consulaire prennent rang dans chaque classe suivant la date et l’heure de l’octroi de l’exequatur qui est l’autorisation de l’État de résidence.

Le décret régissant les règles du protocole français de 1989 n’octroie pas de place spécifique aux consuls. Il appartient au service de protocole, lors de chaque cérémonie, de leur attribuer une place correspondant à leur fonction. La tradition les place directement après le représentant de l’État.

C - Les voyages officiels

1. Le service du protocole du ministère des Affaires étrangères

Le chef du protocole du Quai d’Orsay est le grand ordonnateur des voyages de la présidence de la République, son adjoint s’occupe de Matignon. Il supervise également les visites officielles sur territoire français. Il est l’interlocuteur des ambassadeurs et, chef du protocole, c’est un haut fonctionnaire, généralement ministre plénipotentiaire.

Le protocole regroupe les services suivants :

- cérémonial : question d’étiquette et de préséance, protocole du président de la République et du ministre des Affaires étrangères ;

- organisation et cérémonial des visites officielles de souverains, de chefs d’État, chefs de gouvernement et des ministres des Affaires étrangères en France ;

- accueil des souverains, de chefs d’État, chefs de gouvernement et des ministres des Affaires étrangères et de certaines personnalités de passage en France ;

- réception des ambassadeurs et des membres du corps diplomatique ;

- mise à jour de la liste diplomatique ;

- privilèges, immunité et franchises diplomatiques ;

- propositions et nominations dans la Légion d’honneur et les autres ordres français ;

- décorations étrangères conférées à des Français ;

- demande d’autorisation pour accepter et porter ces décorations ;

- préparation et expédition des lettres de notification et de créance. Expédition des traités, conventions et accords.

2. Les différents voyages officiels

a) La visite d’État

La visite d’État, d’une durée de trois jours, est réservée aux souverains régnants et aux chefs d’État. Elle est de loin la plus importante. Il n’y a pas plus de trois ou quatre visites d’État par an.

Un ministre ou, dans certains cas plus solennels, le président de la République, se déplace à l’aéroport pour accueillir la personnalité à la descente de l’avion.

Le tapis rouge est déroulé, un détachement interarmes en grande tenue lui rend les honneurs, le cortège se rend aux Invalides soit en hélicoptère, soit en cortège de voitures.

L’invité réside à l’hôtel de Marigny ou à son ambassade.

Les Champs-Élysées sont pavoisés du drapeau du pays invité.

Lors de son séjour, l’hôte sera reçu par le président de la République pour le dîner d’État où les toasts seront portés au début du repas comme le veut la coutume en France. Les deux parties procèdent à l’échange de cadeaux qui peuvent être remis directement ou de protocole à protocole.

Le lendemain, il rendra visite, en fonction des emplois du temps et de leur présence à Paris, au Premier ministre, au président du Sénat et au président de l’Assemblée nationale ainsi qu’au maire de Paris. Un dîner est parfois organisé au château de Versailles.

Le reste de la visite d’État s’élabore en fonction des désirs de l’invité. Le voyage se continue souvent en province avec la visite d’entreprises exportatrices (Airbus…).

À la fin de la visite, l’invité est reconduit par le chef du protocole à l’aéroport, généralement à Paris. Les honneurs lui sont rendus.

Un programme pour les épouses est généralement mis sur pied et peut comprendre des visites dans les grandes maisons de couture parisiennes, des visites d’hôpitaux, une exposition…

b) La visite officielle

Avec la visite officielle, le protocole est simplifié. L’escorte de motards est réduite. Il n’y a pas de visite au maire de Paris. Elle peut durer de deux à trois jours. Les personnalités sont accueillies au salon d’honneur de l’aéroport.

c) La visite de travail

Les visites de travail sont des entretiens politiques suivis d’un déjeuner. Paris en accueille environ trois ou quatre par semaine. À l’arrivée de leur avion privé, les personnalités sont reçues au salon d’honneur de l’aéroport. Dans certains cas, ils prennent un repas avec le Premier ministre ou le président de la République. Dans d’autres cas, il n’y aura qu’un entretien.

d) La visite privée

Lors des visites privées, l’ambassade informe le service du protocole pour faire ouvrir un salon d’honneur à l’aéroport. La sécurité, si nécessaire, sera assurée par le Service de la protection (SDLP). Dans ces visites, l’État français est toujours avisé, ne serait-ce que pour l’autorisation de survol du territoire.

Sources
- Le protocole dans les collectivités locales, Nathalie Loux, Éditions du Moniteur, 2001
- Manuel pratique de protocole, Michel Serres, Éditions de la Bièvre, 2010