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À partir de l’exemple de l’ouverture d’un bureau du conseil départemental de Mayotte en février 2020 dans les locaux de l’ambassade de France de Madagascar, nous retraçons ici les conditions à réunir en termes de protocole et de relations publiques pour réussir une telle mise en place. Dans la première partie, nous rappellerons les conditions de cette expérimentation locale avant d’en tirer enseignements et conditions de réussite pour des collectivités désireuses de s’engager dans une expérience du même ordre.

A - Rappel des éléments de contexte de l’expérience de Mayotte

Dans le cadre de son plan de mandature 2015/2021, le conseil départemental de Mayotte a défini la coopération parmi ses axes prioritaires. Le 17 octobre 2018, l’assemblée départementale a adopté son cadre stratégique de coopération décentralisée et d’action internationale. Celui-ci vise à favoriser l’intégration de Mayotte dans son environnement régional et à faire de la coopération régionale un atout majeur au service du développement du territoire et de sa population. La priorité retenue dans ce document stratégique est de « renforcer la présence et l’influence de Mayotte dans la zone par le développement d’une diplomatie territoriale ». L’objectif est de mieux connaître les pays voisins et se faire connaître pour une reconnaissance mutuelle afin d’affirmer la dynamique d’intégration régionale et parvenir à l’acceptation de Mayotte en tant qu’entité française à part entière dans l’océan indien. Le président du conseil départemental a fait le constat de la méconnaissance réciproque. Aussi convient-il pour le département, avec l’appui de la diplomatie française, de faire preuve de pédagogie auprès des instances régionales et internationales en expliquant ce qu’est Mayotte et pourquoi elle a choisi librement de lier son destin à la France et pourquoi la France a choisi librement de lier son destin à celui de Mayotte.

Un programme d’ouverture de bureaux de la coopération décentralisée du conseil départemental de Mayotte dans les pays environnants

C’est au regard de ces deux priorités que la mise en place de chargés de mission du conseil départemental dans les ambassades de France de la zone et l’ouverture de représentations non-diplomatiques de Mayotte dans les pays ciblés en coordination avec les partenaires économiques sont mises en œuvre. Au total, il est envisagé d’ouvrir neuf bureaux de représentation extérieure. De manière opérationnelle, trois modalités sont retenues pour la représentation de Mayotte dans les pays environnants. Il s’agit de développer une présence permanente de Mayotte dans les territoires de la zone à travers le réseau des ambassades de France et de renforcer la connaissance des pays environnants et de leurs acteurs par Mayotte pour mieux identifier les opportunités. La mise à disposition d’agents départementaux est prévue par la loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outremers dans leur environnement régional. Le département peut, dans les conditions déterminées par une convention avec l’État, désigner des agents publics chargés de le représenter au sein des missions diplomatiques de la France.

La représentation non diplomatique de Mayotte est aussi visée. Il s’agit de développer la présence de l’île dans les territoires cibles pour l’identification d’opportunités au profit du développement économique et du rayonnement culturel de Mayotte au sein de bureaux qui lui sont propres.

La représentation non diplomatique de Mayotte en mutualisation avec la région Réunion est aussi recherchée. Cette mutualisation s’inscrit dans le cadre de la déclaration d’intention de coopération signée le 9 octobre 2019 entre les exécutifs du conseil départemental de Mayotte et du conseil régional de la Réunion.

Sont priorisés : Madagascar, les Comores, les Seychelles et le Kenya, Djibouti, Mozambique et la Tanzanie, l’Afrique du Sud, Maurice, autant de pays où la présence de Mayotte est programmée.

À noter
C’est un aspect important qui sous-tend les règles de ce type d’implantation que de disposer d’une base politique et réglementaire aussi solide que possible pour donner corps à ce partenariat dans la durée.

1. Une première ouverture du bureau de la coopération décentralisée : ambassade de France à Tananarive

L’ambassadeur de France à Madagascar et le président du conseil départemental ont décidé de travailler en partenariat pour lancer l’ouverture du premier bureau de la coopération décentralisée du département de Mayotte au sein des locaux de l’ambassade. Un agent du conseil départemental est mis à disposition sous la responsabilité de l’ambassade de France. Les deux îles sont séparées d’une petite heure d’avion avec des liaisons trois fois par semaine (ce qui est un facteur de complexité pour l’organisation des liens).

Une convention de mise à disposition de l’agent et d’occupation des locaux au sein de l’ambassade a été signée. Dans ce cas précis, le coût de revient incluant le loyer et les charges locatives est estimé à 5 000 euros par année au maximum. Les charges d’installation et de fonctionnement sont imputées sur le budget départemental. L’ouverture du bureau à Tananarive, initialement prévue pour le mois de juin 2019, s’est finalement déroulée en février 2020.

Avec cette ouverture, le conseil départemental a souhaité informer les élus et acteurs malgaches et mahorais de sa volonté de tisser les liens qui unissent les deux territoires en renforçant les échanges à travers les actions culturelles, sportives, économiques et éducatives.

De plus, il est à noter que le président du conseil départemental a proclamé que 2020 sera l’année de Madagascar à Mayotte. Ainsi, l’inauguration du bureau de la coopération décentralisée à Antanarivo a été l’occasion de lancer officiellement cette année malgache à Mayotte… (même si la crise de la Covid-19 a interrompu non le partenariat mais le déroulement de cette année malgache).

2. Les conditions concrètes de cette inauguration

L’inauguration officielle du bureau de Mayotte à Madagascar s’est déroulée le 20 février 2020. Le choix de cette date, plusieurs fois débattu, s’est appuyé sur la présence annoncée du ministre des Affaires étrangères français Jean-Yves Le Drian dans la capitale malgache pour une visite officielle. Sa présence lors de l’inauguration a donné un relief supplémentaire à ce lancement tout en définissant des contraintes de timing et de sécurité propres à la présence d’un ministre. Les élus de Mayotte présents (un vice-président, deux conseillers départementaux, trois parlementaires au titre de leur mandat), la délégation administrative (le directeur des services, le directeur de la communication, les représentants de la direction de la coopération) se sont, pour leur part, inscrits dans un programme plus vaste comprenant des rencontres sur place donnant un sens supplémentaire à cette présence dans la durée mais aussi dans le suivi de la délégation ministérielle, maximisant les retombées médiatiques obtenues (dans les quotidiens malgaches mais aussi mahorais).

L’inauguration s’est déroulée un soir à 18 heures heure locale avec l’arrivée du ministre, le dévoilement d’une plaque inaugurale, trois discours (le département, l’ambassadeur et le ministre) et une séance photo suivie d’un buffet. Le ministre devait ensuite rejoindre la résidence de l’ambassadeur en voiture (heure de pointe), ce qui a assigné un timing serré à la partie inaugurale. Celle-ci a revêtu une dimension très protocolaire compte tenu à la fois des lieux ultrasécurisés (une ambassade) et des conditions de sécurité liées à sa présence. Elle a nécessité une préparation minutieuse à distance, toutefois facilitée par la présence d’un agent départemental sur place plusieurs semaines en amont. Il a fallu en effet régler un grand nombre de points d’organisation protocolaires, nécessitant le recours à un prestataire de type agence de communication sur place sur la base d’un cahier des charges précis. Il est en effet toujours plus difficile d’organiser quelque chose à « l’extérieur » de son territoire, ce qui pose la question des conditions à réunir quand on ne maîtrise pas tout.

À noter
Pour faciliter l’organisation et les déplacements de la délégation, il faut pouvoir autant que possible rassembler ses membres dans un même hôtel. Cela évitera les retards, les entorses au programme, voire les déplacements pour aller récupérer un membre « exilé ». Au-delà de l’inauguration même, les conditions de séjour de la délégation ont toute leur importance… Deux hôtels avaient été choisis : il a fallu parfois jongler un peu pour récupérer un membre « égaré » de la délégation. Il faut aussi pouvoir éviter le côté « à la carte » : la délégation est censée vivre ensemble durant le séjour et ne pas trop fonctionner individuellement (même si des temps libres peuvent être prévus sur des créneaux précis).

B - Enseignements et conditions à rassembler pour réussir une telle inauguration

1. L’inauguration proprement dite

- Le calage de la date : c’est bien entendu le socle, sachant que l’on est tributaire le cas échéant des liaisons aériennes, des disponibilités des invités indispensables (les parlementaires, par exemple), mais aussi des personnalités sur place quand on souhaite par exemple accueillir le maire de la ville hôte. La présence de l’ambassadeur est évidemment incontournable. Ajoutez à cela la difficulté de se caler sur un agenda ministériel et vous tenez là les ingrédients d’un casse-tête de calendrier. À plus forte raison avec la distance, les réservations hôtelières et de transport, il est important de choisir une date et de s’y tenir, sauf si les aléas s’avéraient vraiment insurmontables. Dans ce cas précis, même si le ministre n’était au dernier moment pas venu, il aurait fallu maintenir… Ces contraintes font partie des aspects à prendre en compte : il faut être adaptable, sans excès. Trop changer une date fixée peut décrédibiliser. Notons aussi qu’une date précise peut aussi (et souvent) être le résultat d’un choix symbolique vis-à-vis du pays d’accueil ou des organisateurs. Dans ce cas précis, la date originelle permettant de lancer ou d’ouvrir une « année malgache » faite de nombreux temps forts pour rythmer l’année, la crédibilité imposait d’organiser cette inauguration en début d’année. En l’espèce, la crise de la Covid-19 conduira à recalibrer cette « année malgache » sur trois mois (dernier trimestre), mais la date inaugurale a pu être tenue ;

- Un « save the date » puis des mails en guise d’invitations : la souplesse doit aussi prévaloir s’agissant des invitations au regard des courts délais dans lesquels sont fixées ces dates. C’est pourquoi, plus encore pour viser les invités dans un autre pays, un « save the date » est indispensable. C’est le rôle d’un courrier officiel pour le ministre, pour l’ambassadeur, documents confortés par des discussions officielles qui doivent se faire entre les cabinets respectifs pour aboutir à un rendez-vous précis. Le « carton » d’invitation devient symbolique : il est la confirmation de la date et doit être envoyé y compris à celles et ceux qui ne peuvent venir mais se sentiront invités. Exemple : la délégation de Mayotte, organisatrice, incluait des élus triés sur le volet en fonction de leur délégation, mais cela n’interdisait nullement de diffuser l’invitation à l’ensemble des élus départementaux et territoriaux (les maires étaient à l’époque mobilisés par leurs élections encore prévues) pour qu’ils aient l’information. On évite là des vexations sur un terrain qu’on sait très sensible. Le calage de la liste d’invités devra se faire au sein du pays ou territoire organisateur mais aussi dans le pays hôte, si possible avec un interlocuteur sur place qui s’assure du bon relais de l’invitation et vérifie la disponibilité des interlocuteurs. Au sein d’une ambassade, on doit être capable de donner une liste très précise des invités annoncés et ayant répondu (il a parfois fallu jongler avec les invités habituels de dernière minute, pour des raisons de sécurité évidentes) ;

- L’importance d’un prestataire (communication) sur place : dans ce genre d’événements, où les organisateurs ne sont sur place au mieux que quelques jours avant, l’importance de relais locaux est cruciale. Le département avait choisi un prestataire de communication (lire plus loin le cahier des charges) pour sa capacité à être représenté sur place, un certain nombre de points devant être absolument vérifiés in situ : le choix du traiteur, la décoration, l’accès, la signalétique… Disposer d’un prestataire sur place capable de faire fabriquer ou de récupérer des éléments (pupitre, drapeaux, fabrication d’une plaque inaugurale…) est un gage de succès et évite de fastidieux transports toujours complexes. Le prestataire vérifie le sérieux des contacts locaux, s’assure par exemple que le traiteur est à l’heure, que les éléments de protocole sont prêts (ciseaux, ruban…) en rendant compte à tout moment auprès de l’organisateur. Choisir un prestataire présent localement, c’est un plus incontestable en termes d’efficacité ;

- Un buffet qui valorise les gastronomies locales concernées : c’est Mayotte qui invite, mais dans ce cas précis, nous sommes à Madagascar. Il faudra songer à valoriser les mets mahorais vis-à-vis des invités malgaches qui devront également s’y retrouver avec des spécialités de chez eux. Point important : Mayotte étant de confession très majoritairement musulmane, les buffets y sont exclusivement sans alcool. Dans ce cas précis, on ne peut imposer à ses invités l’absence d’alcool et le buffet devra proposer des boissons dans les deux catégories (punch avec et sans alcool…). On est censé prendre en compte aussi les traditions du territoire qui nous accueille. Le « sans porc » étant là aussi important pour Mayotte, le buffet doit prévoir les deux cas de figure avec une présentation irréprochable et un décorum aussi soigné que possible ;

- Le cadeau officiel : il est bien sûr traditionnel de remettre un cadeau à la délégation étrangère que l’on accueille ou qui vous accueille. Ce cadeau peut être destiné à la ville, au département, à l’ambassade selon les cas, et trouvera probablement sa place dans les salons de l’hôtel de ville (vitrines), dans le hall de l’accueil ou dans un autre lieu public. Gravure de blasons ou armoiries sur cadre, plaque, porte-clefs, chopes, pendule, parchemin, assiettes, plateaux marquent généralement les jumelages ou les commémorations. S’agissant d’un rendez-vous diplomatique, il fallait envisager plusieurs cadeaux : pour le ministre, pour l’ambassadeur et pour quelques autorités locales, même si le seul remis le soir même l’a été au ministre. Une carte de Mayotte gravée sur un fond de bois a constitué le cadeau officiel, facile à transporter tout en étant de standing suffisant vis-à-vis des invités de marque. Le cadeau doit porter la marque du territoire organisateur, c’est un symbole (paradoxalement, Madagascar est un pays d’où provient énormément d’artisanat mais le cadeau devait logiquement être « made in Mayotte »).

- Prévoir des documents de communication promotionnels : se saisir de cette opportunité pour promouvoir la collectivité est évidemment bienvenu dans une telle manifestation. Pour l’organisateur, il s’agira de valoriser ce que fait sa collectivité. Dans ce cas précis, le conseil départemental de Mayotte a édité une plaquette de promotion de sa présence à Madagascar mettant en avant les conditions de son implantation (pourquoi ce choix ? quels enjeux à sa présence ?). On prévoira donc de laisser à disposition des invités des supports de communication en lien avec la thématique de la soirée, et donc de la coopération décentralisée ;

- Donner du sens à la relation : c’est un aspect primordial que d’inscrire cette inauguration dans un processus plus vaste qui donne une bonne image de la coopération aux populations concernées. Cela peut, par exemple, s’avérer intéressant de donner un cadre concret, écrit, à la relation avec une convention affichant des objectifs précis. Cette convention peut, c’est un plus, être signée durant les manifestations et événements, donnant ainsi lieu à un temps intéressant avec la presse. Elle peut contribuer à montrer que la coopération se traduit par des résultats attendus et mesurables par la population ;

- Assurer la présence des médias : si la formule du voyage de presse montre parfois ses limites aujourd’hui, la présence de médias peut s’avérer un vrai plus pour cette inauguration. Dans ce cas précis, l’enjeu était non pas d’obtenir des retombées dans les médias malgaches (il y en a eu bien sûr), mais plus spécifiquement dans les médias de Mayotte. Objectif de ces retombées : aller au-delà de l’inauguration pour donner corps à la coopération décentralisée de façon très concrète. Une équipe de Mayotte 1^re, un démembrement de France Télévision, a couvert les quatre jours du séjour à Madagascar. Ils ont donc suivi non seulement l’inauguration officielle mais aussi d’autres temps de partenariats locaux. À Mayotte, le reportage qui a eu le plus d’impact est celui d’une rencontre avec des agriculteurs malgaches, témoignant de façon très simple des possibilités d’échange entre les deux territoires et pouvant contribuer à lever une forme de scepticisme.

2. Le discours inaugural : diplomatique et équilibré

Un maître de cérémonie a été choisi pour s’assurer des différentes prises de parole, de leur ordre et du respect du timing de la soirée. Il a pour mission d’appeler les intéressés à s’exprimer avec les formes dues à leur rang. Il gère les petits plus de la soirée (la séance photo incontournable dans ce type de moment).

Être capable de délivrer un discours simple (en termes de compréhension par ses invités) et fort par son contenu, telle est la gageure du propos d’un tel moment où l’on entend faire passer quelques messages (sobres) au ministre présent. Attention, la « diplomatie des territoires » a ses codes et interdit d’utiliser ce type de moment pour des propos de division ou pour « réclamer » des choses. Le discours doit être protocolaire, rassembleur et ses principaux passages seront repris dans un communiqué destiné à la presse du territoire organisateur. Ce n’est donc pas l’endroit des revendications. Il n’est pas interdit, sans le « valoriser » outre mesure, de remettre discrètement un courrier au ministre ou à son cabinet si l’on souhaite se saisir de ce temps fort.

Il est d’abord essentiel de sommairement rappeler l’historique de la relation entre les territoires en ne manquant pas de saluer ses prédécesseurs, quand ils sont à l’origine de cette relation. Cette partie du propos est importante : elle sous-tend le pourquoi du choix de cette relation et il faut donc amener des éléments qui valorisent le territoire hôte. La « diplomatie » passe aussi par là : mettre les formes est plus que recommandé. Il faut ensuite être en capacité de dégager les grandes lignes du partenariat à venir, ce en quoi il pourrait évoluer, ses objectifs renouvelés. Autant que possible, mettre en avant des actions concrètes, réalisables pour contrebalancer la dimension fortement protocolaire de la soirée…

Un peu de force ne nuit pas à ce discours qui doit mettre les choses en perspective : une parole forte sur la richesse des cultures, des traditions trouvera ici toute sa place comme dans un jumelage.

Ce discours doit témoigner d’une bonne connaissance du pays hôte. Il est important que le propos de l’invitant ne soit pas centré sur son seul territoire, au risque d’en oublier les standards diplomatiques de base.