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Certification des comptes : la fausse urgence

Article du numéro 461 - 01 avril 2013

Finances

Au coeur de la tempête financière que subissent les collectivités, la certification des comptes a fait irruption dans l'actualité. Certaines voix se lèvent pour dire l'urgence d'appliquer ces normes venues du privé aux collectivités. Mais n'y a-t-il pas, en matière de finances locales, d'autres urgences ?

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La certification des comptes publics n'est pas une préoccupation nouvelle puisque les réformes des comptabilités publiques visaient à garantir que « les comptes des administrations sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». La relative nouveauté date de la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, qui évoque l'extension de la certification à l'ensemble des organisations publiques, y compris donc les collectivités territoriales. En mai 2012, le président de la Cour des comptes plaidait devant le Sénat pour que les grandes collectivités puissent, si elles le souhaitent, expérimenter ce dispositif et le président de la République, reçu rue Cambon le 7 septembre dernier, a développé à son tour cette idée.


Les enjeux de la certification des comptes des collectivités

Quelle est l'utilité de la certification des comptes publics ? Elle permet d'assurer une information financière fiable et normalisée, d'obtenir une garantie de qualité de la tenue des comptes publics. Elle est donc importante pour les citoyens, les acteurs économiques des territoires concernés et les prêteurs.
Certains vont plus loin et proclament que la certification constitue un « outil indispensable dans le secteur public pour améliorer la gestion et les performances (....) dans un contexte de raréfaction des ressources ». Ils postulent ainsi qu'avec la certification des comptes, les collectivités pourraient obtenir un meilleur « rating » délivré par les agences de notation et ainsi se financer à moindre coût. Certains autres affirment que la certification des comptes serait un levier pour améliorer la performance de la gestion des collectivités et les inciter à rationaliser leurs dépenses. Ils la voient même comme un outil susceptible d'éclairer les électeurs locaux sur la qualité de la gestion de leur collectivité.

En réalité, la certification des comptes mise en œuvre dans le secteur privé et désormais appliquée à l'État est un audit qui consiste à exprimer une opinion sur les états financiers adoptés par les assemblées délibérantes. Il permet de donner l'assurance raisonnable que les états financiers ne comportent pas d'anomalies significatives après mise en œuvre d'une méthode correspondant aux normes de la profession. Pour ce faire, l'auditeur doit prendre connaissance de l'organisation, de son environnement et identifier les risques internes ou externes. Une analyse spécifique de l'inventaire physique et des relations avec les tiers est ensuite mise en œuvre de façon systématique.


Urgent ? Vraiment ?

Au regard du contenu précis de cette démarche et des arguments mis en avant, on peut légitimement se demander si certains ne cherchent pas à survendre la certification des comptes publics et à la parer de plus de vertus qu'elle n'en a réellement.
Exprimés en termes généraux, les enjeux, objectifs et mêmes les méthodes de la certification ne peuvent que recueillir l'assentiment d'un grand nombre de praticiens. Pourtant, des zones d'ombre ou des interrogations doivent être évoquées.
La première concerne l'urgence de la certification. On peut ainsi se demander si dans la situation actuelle auxquelles les collectivités sont confrontées il n'est pas plus important de s'attaquer aux questions relatives à la solvabilité et au maintien des capacités d'épargne avant celle de la certification. De même, les collectivités doivent au plus vite régler la question du financement des investissements suite à la raréfaction des offres de prêts bancaires et au renchérissement des marges. Au-delà, la rationalisation de la dépense publique avec la mise en place d'une évaluation généralisée des politiques publiques combinée au déploiement d'outils de pilotage de gestion semble bien plus urgente.


La fin de la séparation entre ordonnateur et comptable ?

La seconde question concerne les répercussions que pourrait avoir la certification des comptes des collectivités sur l'organisation institutionnelle. En effet, cette certification implique un compte financier unique. Dans cette hypothèse, pourquoi maintenir une équipe comptable séparée de celle de l'ordonnateur et pourquoi ne pas internaliser une agence comptable au sein des services de la collectivité comme cela se fait dans certaines autres organisations publiques ? En allant plus loin, pourquoi ne pas prévoir également la mise en place d'un service facturier dans les collectivités avec le mandatement confié également à l'équipe du comptable public ? En poursuivant cette logique, même si tout le monde se garde bien d'ouvrir ce débat ancien et récurrent, si l'équipe comptable est internalisée et si un auditeur extérieur certifie les comptes, pourquoi réellement maintenir la séparation entre ordonnateur et comptable qui au fil du temps se révélerait de plus en plus artificielle et coûteuse alors qu'elle constitue un principe fondateur de notre droit budgétaire ?
Enfin, la question se pose de l'organisme certificateur. La Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes effectueraient-elles ces certifications en plus, ou à côté du contrôle juridictionnel et de l'examen de gestion ? À l'inverse, cette mission serait-elle confiée aux experts comptables qui ont échoué à pénétrer le marché des collectivités avec la mise en place de la M14 et qui trouveraient là un moyen de se refaire ? Dans cette dernière hypothèse, se poserait alors la question du coût global de la certification et surtout de la valeur ajoutée effective de cette nouvelle procédure. Par ailleurs, est-il raisonnable de confier la certification à des sociétés qui dépendent économiquement de ceux qu'ils sont censés contrôler. Le scandale Enron et la fiabilité de l'analyse des agences de notation sur les subprimes ne sont pas loin de nous.
Ainsi, chacun peut être d'accord pour considérer que les collectivités doivent optimiser sans cesse leur gestion, évaluer leurs politiques publiques, piloter au plus juste les coûts et la qualité du service rendu, améliorer la fiabilité de leur production comptable pour rendre des comptes fidèles et réguliers. En revanche, il est permis de se demander si la certification est l'outil prioritaire permettant d'atteindre ces objectifs. De même, on peut légitimement s'interroger sur les conséquences induites et sur les véritables mobiles de certains contempteurs de cette démarche : action purement désintéressée en faveur de la rationalisation de la gestion publique ou espoir mercantile ?


Des préalables indispensables

La mise en place de la certification des comptes dans les collectivités pose également la question des préalables indispensables. À quoi servirait-il de mettre en œuvre la certification des comptes si les exigences comptables applicables au secteur public ne sont pas renforcées ? En 2013, les collectivités viennent tout juste de se voir imposer un provisionnement pour les crédits structurés spéculatifs. Aujourd'hui, en dehors de la nomenclature applicable aux services publics industriels et commerciaux, la problématique de l'actualisation de la valorisation des biens n'est que partiellement traitée. En d'autres termes, en attendant que les obligations comptables des collectivités ne soient renforcées, ne faudrait-il pas d'abord s'assurer de la bonne application de la réglementation comptable existante, utiliser et promouvoir l'indice synthétique mesurant la qualité comptable (IASQCL) avant d'envisager dans un second temps la mise en œuvre de
la certification des comptes ?