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Vers la certification des comptes locaux

Article du numéro 452 - 01 novembre 2012

Finances

L'État souhaite voir généralisée la certification des comptes publics locaux. La démarche serait d'abord expérimentale, réalisée sur la base du volontariat et limitée aux plus grandes collectivités locales. Elle pourrait demain devenir la règle. Éléments d'analyse prospectifs.

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Les collectivités locales sont libres de faire certifier leurs comptes. En tout cas pour l'instant, car la donne pourrait changer. François Hollande a indiqué le 7 septembre, devant les magistrats de la Cour des comptes, qu'il souhaitait voir «accélérée» la certification des comptes des collectivités «au moins sur la base du volontariat, de façon à ce que ces premières expériences puissent ensuite être généralisées». De quoi s'agit-il ? La certification consiste dans la délivrance, chaque année, par un auditeur externe, indépendant et respectant un référentiel comptable déterminé, d'une opinion attestant que les comptes sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat des opérations de l'exercice.


Signal de départ

Le sujet n'est pas nouveau. En 2008 déjà, Pierre Morel-A-L'Huissier avait déposé une proposition de loi relative à la certification des comptes des collectivités de plus de 3 500 habitants. En 2009, le projet de loi de réforme des juridictions financières (non adopté) prévoyait que les plus grandes collectivités devraient certifier leurs comptes dans un cadre expérimental durant huit ans. Nouveau soubresaut d'un serpent de mer ? Des éléments plaident au contraire pour voir dans la déclaration du chef de l'État un signal de départ. Elle s'inscrit dans une logique visant à disposer d'un «audit général du secteur public». La certification est obligatoire, depuis 2006, pour les comptes de l'État, du régime général de Sécurité sociale et des universités. Elle a été étendue aux hôpitaux par une loi de 2009 (inopérante faute de textes d'application). Enfonçant le clou, la loi de finances rectificative du 29juillet 2011 a posé le principe de son extension à l'ensemble des administrations publiques. Le propos présidentiel vient également en écho de ceux du 1er président de la Cour des comptes. Auditionné, le 22 mai 2012, au Sénat (1), Didier Migaud indiquait que la certification «permettrait d'améliorer la qualité et la fiabilité» des comptes des collectivités. Il plaidait pour une expérimentation limitée aux plus grandes d'entre elles, au-delà de 200millions d'euros de produits de fonctionnement. Message reçu par les sénateurs : dans leur rapport final, ils plaident à leur tour pour la certification. «On voit bien que l'affaire est relativement bien coordonnée», relève Jacques Mérot, président du Syndicat des juridictions financières (SJF). Philippe Laurent, vice-
président de l'AMF, assure de son côté que les associations d'élus y sont favorables.


Air du temps

e regain d'intérêt pour la certification n'est pas sans lien avec le discours sur la dette publique et son corollaire de « mises en cause » de la gestion locale. De manière peu justifiée d'ailleurs, car la régularité des comptes n'est pas un gage de bonne gestion, ni d'efficacité de la dépense publique. « Le monde des affaires en atteste si on en juge par la disparition de grands groupes privés et les difficultés des banques, pourtant largement supervisées. On ne s'étendra pas sur la situation financière de l'État, pourtant certifiée », analyse Laurent Mazière, directeur des finances au conseil général du Rhône et administrateur de l'Afigese. « On fait une analogie qui ne s'impose pas », décrypte Jacques Mérot, « il est de bon ton de vouloir certifier les comptes locaux comme on certifie ceux de l'État. C'est omettre que les situations ne sont pas comparables : les collectivités sont tenues à l'équilibre, c'est la loi et les juridictions financières y veillent ». La bonne application des principes comptables répond néanmoins à l'attente de transparence des citoyens. La certification constitue de ce point de vue un outil de pédagogie budgétaire permettant de rendre plus compréhensibles des données complexes ; « la certification oblige à considérer le « hors-bilan ». C'est un élément de clarté qui rend lisibles les engagements de long terme, comme ceux pris dans le cadre de contrats de partenariat public-privé, par exemple », plaide Philippe Laurent. Les élus peuvent d'ailleurs y voir « leur intérêt » : « La certification n'est pas un gage de bonne gestion, mais le label de qualité sur les comptes peut être interprété politiquement comme un satisfecit de bonne gestion », explique Renan Mégy, directeur budget et gestion à la CU Lille Métropole.


Qualité de signature

Le contexte financier n'est pas étranger non plus au regain d'intérêt pour la certification. « Le sujet revient en force sous l'effet de la raréfaction de l'offre bancaire qui met les collectivités en situation de concurrence face aux banques. Des banques qui ne cachent pas sélectionner les meilleurs risques, les projets les mieux ficelés, voire les plus rentables », analyse Françoise Larpin, directrice nationale de KPMG Secteur public local. Sur fond de déficit de crédibilité des agences de notation, la certification serait un atout dans la recherche de sources alternatives de financement : « elle renforce la qualité de signature d'une collectivité et peut être un atout pour celles qui ont recours à des émissions obligataires, dont le succès repose sur la confiance des marchés financiers », explique Renan Mégy. Avec le resserrement du crédit, les collectivités sont effectivement de plus de plus nombreuses à se tourner vers le marché obligataire. Depuis le début de l'année, elles ont émis pour 1,120 milliard d'euros d'obligations. C'est plus qu'en 2011 : 800 millions d'euros avaient été levés, soit 7,7 % des ressources de financement.


Levier de gestion

Au-delà de la signature qu'elle crédibilise, la certification est reconnue comme un levier de progrès en interne. Elle apparaît comme un impératif exogène pour imposer une démarche de suivi et de contrôle de l'ensemble de la chaîne comptable, et amener toutes les directions d'une collectivité à une application plus stricte des instructions budgétaires et comptables. Elle devient ainsi un outil managérial : «la collectivité doit atteindre des standards en termes de qualité comptable, d'information budgétaire... C'est une démarche réitérative qui place les services dans une logique de progrès continu», estime Philippe Laurent. «C'est un outil d'innovation en faveur de l'adaptation de nos organisations, soumises à des contraintes financières nouvelles et à des exigences de transparence réaffirmées. Elle peut accompagner et valoriser d'autres démarches parallèles comme le contrôle de gestion, la gestion des risques, l'évaluation des politiques publiques ou la communication financière», analyse Laurent Mazière.


Compte financier unique

Si, en théorie, les conditions sont réunies pour faire certifier les comptes des collectivités, en pratique, tout reste à écrire. Le cadre référentiel est inconnu pour le moment. «Des pratiques du privé sont largement duplicables dans le public», indique Laurent Mazière. Les documents comptables nécessaires à l'établissement d'un compte financier unique sont répartis entre l'ordonnateur et le comptable public. Les collectivités devront élever leur niveau de compétences comptables. Les standards ne seront atteints qu'après une période transitoire de préparation. «La certification nécessite d'acquérir une réelle maturité comptable», affirme Nejma Monkachi, directrice des finances et du contrôle de la délégation au syndicat des eaux d'Ile-de-France, «cela nécessite un long travail de préparation : documenter l'ensemble des processus, mettre en place un circuit d'information pertinent, instaurer un dispositif de contrôle interne, avoir une traçabilité des opérations internes. Cela peut prendre plusieurs années». Les comptes doivent en effet être sincères, ce qui veut dire que la situation patrimoniale de la collectivité doit être exhaustive, fiable et convenablement valorisée. Les enjeux ne sont pas neutres, qu'il soit question du patrimoine, du bilan et du hors-bilan, qu'il s'agisse de dresser l'inventaire physique des biens, de prendre en compte des créances non recouvrées, d'intégrer une provision pour risque, de valoriser les produits structurés dans le bilan... La M14 fait déjà obligation aux collectivités d'avoir une bonne connaissance de leur patrimoine, mais cette exigence est très imparfaitement remplie car particulièrement chronophage et perçue comme non prioritaire. Les niveaux de prise en compte du patrimoine seraient, en outre, très hétérogène à l'échelle de la France.


Auditeur : un choix qui n'est pas neutre

La question du choix de l'auditeur n'est pas tranchée. Les commissaires aux comptes (CAC) sont sur les rangs. Ce n'est certainement pas un hasard si la compagnie des CAC de Paris a consacré une partie de son colloque sur « l'évolution des marchés du commissariat aux comptes », du 18 septembre 2012, aux collectivités territoriales. Le débat reste posé entre le rôle des chambres régionales des comptes (CRC) et de la Cour des comptes. Toutes deux peuvent être chargées de cette mission. Pour autant, la situation s'avérerait délicate pour une collectivité dont les comptes certifiés par la Cour seraient soumis au contrôle d'une CRC. Quid par ailleurs des moyens des CRC pour mener à bien cette nouvelle mission ? « Elles devront simultanément : contrôler la gestion, certifier les comptes, auditer et évaluer les politiques publiques, juger les comptes et assurer le contrôle budgétaire. La concentration de missions aussi larges peut faire douter de leur réalisation complète et effective », estime Laurent Mazière. Quid enfin du régime de responsabilité du certificateur, s'interroge Philippe Laurent : « celle des CAC peut être recherchée en faute si, a posteriori, les comptes se révèlent non sincères. Qu'en sera-t-il des juridictions financières ? ».
Si un consensus semble se dégager sur l'intérêt de la certification, le chantier reste encore largement en friche. Relancé au plus haut niveau de l'État, il pourrait bien néanmoins, cette fois, avancer pour de bon.


Combien ça coûte ?

Le coût de la certification devrait varier en fonction de la taille de la collectivité et du montant du budget. S'y ajouteront des coûts d'ajustement variables selon la qualité des procédures existantes. L'intervention de la Cour des comptes serait gratuite. L'instauration d'une taxe spéciale est néanmoins évoquée. Elle évitera, en cas de partage « du marché » entre la Cour et les CAC, « une rupture d'égalité » entre les collectivités selon qu'elles seraient certifiées par l'un ou l'autre. L'intervention d'un CAC serait de l'ordre de 50 000 à 60 000 euros par an pour une collectivité  percevant environ 200 millions d'euros de produits de fonctionnement.


Témoignage

Jacques Mérot, magistrat à la CRC Nord-Pas-de-Calais,
président du Syndicat des juridictions financières (SJF)
Hormis le cas particulier de l'émission obligataire, nous ne voyons pas l'utilité réelle de la certification. On nous explique qu'elle est utile pour une meilleure connaissance de la situation financière des collectivités. Cette situation est connue, et le régime de séparation des ordonnateurs et des comptables, le réseau des comptables publics et les contrôles des juridictions financières constituent des garanties de la fiabilité des comptes. Comment expliquer, par ailleurs, qu'on limite la certification aux 80 plus grandes collectivités ? Ce qui serait utile pour les uns, ne le serait pas pour tous ? Ce seuil correspond en fait à la capacité des juridictions financières de remplir cette mission. On passe d'une argumentation basée sur le principe d'utilité à une justification par les moyens. Étonnant raisonnement. [...] À défaut de moyens nécessaires, la certification par les CRC s'exercera au détriment d'une autre de leurs missions. Il nous semblerait plus pertinent d'être associés à l'évaluation des politiques publiques au niveau régional que de consommer des moyens dans la certification. Le « retour sur investissement » serait plus profitable aux acteurs publics locaux.


Témoignage

Laurent Mazière,
directeur des finances et du budget au conseil général du Rhône, membre du bureau de l'Afigese

La question de la certification est à resituer dans le mouvement qui, progressivement, redessine les missions et les responsabilités des ordonnateurs, des comptables et des juridictions financières. On est passé d'un contrôle exhaustif à un contrôle par échantillonnage, plus hiérarchisé et organisé en fonction des risques. On peut se demander si la certification, qui a lieu tous les ans et nécessite un travail important avant, pendant et après, ne dessine pas un transfert de responsabilités sur les collectivités ?