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Réforme territoriale : rien de personnel

Article du numéro 438 - 01 mars 2012

Décentralisation

La loi du 16 décembre 2010 ne traite pas directement des agents territoriaux. Comme le montre une étude de l'INET, les enjeux humains et managériaux sont pourtant réels.

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La loi portant réforme des collectivités territoriales (dite « loi RCT »), adoptée le 16 décembre 2010, n'apporte pas de bouleversement concernant le traitement statutaire des personnels. Pour autant, une étude réalisée par les élèves administrateurs de l'INET met en lumière les conséquences directes de l'accélération des transferts et des mutualisations sur les collectivités et leurs agents, dans un environnement juridique et financier de plus en plus contraint. La conduite de ces changements nécessite une bonne prise en compte des préoccupations des personnels ainsi qu'un échange de bonnes pratiques pour pallier les insuffisances de la loi.


Une réforme apparemment sans conséquences pour les personnels

La loi RCT avait pour ambition « d'engager avec résolution un exercice de simplification et de clarification de notre paysage institutionnel pour ancrer durablement la décentralisation ». Ses dispositions les plus emblématiques concernent la création des métropoles et pôles métropolitains, destinés aux grandes aires urbaines, l'encadrement des financements croisés et une relance de l'intercommunalité.
Aussi paradoxal que cela puisse paraître, ce texte n'a pas été soumis au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), dont l'une des attributions est pourtant d'examiner les projets de loi relatifs à la fonction publique territoriale. Conscient de ses probables implications, le CSPFT a confié à huit élèves administrateurs de l'INET une étude sur les conséquences de la loi RCT sur les agents territoriaux.


Un mouvement d'ampleur, des marges de man½uvre limitées

À première vue, la loi RCT se concentre essentiellement sur des éléments institutionnels (métropole, conseiller territorial, intercommunalité...) et renvoie aux garanties statutaires « classiques » pour le traitement des personnels transférés : maintien du régime indemnitaire s'il est plus favorable, conservation des conditions de statut et d'emploi, maintien à titre individuel des avantages collectivement acquis... Cependant, l'accélération et l'amplification des mutualisations dans un environnement de plus en plus contraint font émerger de réels enjeux humains et managériaux.
Pour les personnels, la loi RCT apparaît en effet comme le nouvel épisode d'un feuilleton qui semble ne plus devoir se terminer. C'est le cas, par exemple, pour les agents de l'État transférés à partir de 2004 des DDE vers les départements, dont une partie pourrait prochainement rejoindre le bloc communal dans le cadre des nouvelles métropoles. L'accélération des transferts et mutualisations concernera non seulement les communes et leurs établissements, dont les périmètres vont évoluer dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), mais aussi les départements et régions, contraints d'opérer un partage explicite de leurs compétences et financements et, pour ce qui est des départements, affectés par la création de métropoles et pôles métropolitains.
Dans le même temps, les contraintes se renforcent. Le contexte budgétaire, d'abord, s'est considérablement dégradé, rendant par là même difficilement soutenables des politiques de gestion des personnels relativement avantageuses pour accompagner les transformations. Le calendrier fixé par la réforme impose, ensuite, un prompt achèvement de la carte intercommunale dans le cadre des SDCI. Les marges de man½uvre sont donc très limitées pour les cadres territoriaux.
Pour faire face à ces défis, la loi RCT ne donne que peu d'instruments nouveaux aux collectivités. Une analyse fine de la loi met même en évidence certaines imprécisions : les agents concernés par un transfert de compétence, à la demande d'une métropole, sont-ils mutés ou mis à disposition ? Que deviennent-ils lors du regroupement de départements ou de régions, possibilité nouvelle ouverte par la loi ? Qu'advient-il lorsqu'une compétence exercée par un EPCI n'est plus prise en charge par la nouvelle structure issue d'une fusion, ce qui se produit parfois pour des services de proximité ?


Des risques à anticiper

Les conséquences pratiques de la loi sont de plusieurs ordres : en premier lieu, la refonte significative de la carte intercommunale (EPCI nouveaux, fusionnés, supprimés ou recomposés dans le cadre des SDCI) risque de donner lieu à de nombreux contentieux administratifs en raison de la complexité du droit applicable, notamment au sujet du régime indemnitaire et du maintien des avantages collectivement acquis. Sur ces questions, pourtant essentielles, la loi est muette et son entrée en vigueur ne s'est pas accompagnée d'un effort de stabilisation du droit et de la jurisprudence.
Ensuite, la loi n'apporte aucune garantie quant à la continuité et la qualité du dialogue social au cours des mutualisations. Or les risques de tensions sont d'autant plus forts que la gestion des carrières et rémunérations se trouve nécessairement bouleversée par les mouvements de personnels, qui peuvent remettre en question les perspectives d'avancement et faire naître de nouveaux conflits sur le régime indemnitaire.
Enfin, les changements perpétuels d'environnement de travail sont pour les agents une source légitime d'incompréhension, d'inquiétude voire d'angoisse. L'anticipation de ces modifications profondes de l'organisation des collectivités demande du temps. Ce temps est nécessaire pour donner du sens à un projet intercommunal et le partager avec les citoyens d'une part et avec les agents chargés de le mettre en ½uvre d'autre part, pour organiser l'information, la concertation et l'adhésion et enfin pour mobiliser une organisation en vue de sa transformation. Ces changements s'accommodent mal des réformes menées dans la précipitation, sans réelle concertation avec les organisations syndicales et sans vision partagée à long terme.


Les pistes de réponses des élèves administrateurs territoriaux

À l'occasion des transferts et mutualisations, plusieurs situations problématiques doivent être anticipées et traitées par les collectivités : les doublons, les modifications de l'organisation du temps de travail, la mobilité fonctionnelle des agents exerçant des fonctions d'encadrement, la difficulté à construire une culture communautaire dans les nouveaux EPCI...
Les réponses mises en valeur par l'étude s'appuient avant tout sur la créativité, le pragmatisme et la réactivité des collectivités, qui pallient les imprécisions du législateur et proposent des solutions à leurs agents. Plutôt que d'élaborer un nouveau texte législatif, la nécessité serait donc aujourd'hui de clarifier et de stabiliser le partage des compétences entre collectivités et d'organiser les échanges de bonnes pratiques entre collectivités confrontées à des enjeux similaires d'impulsion, de conduite et d'accompagnement du changement.


De bonnes pratiques à suivre

Pour prolonger l'analyse du texte de loi, les élèves administrateurs territoriaux ont rencontré les cadres et les organisations syndicales de quatre intercommunalités : Est Ensemble (93), Nantes Métropole (44), Nice Côte d'Azur (06) et Plaine Commune (93). Au travers de leurs histoires, projets et contextes propres, ces collectivités se complètent et offrent un panorama riche du champ des transferts et mutualisations. Les élèves administrateurs y ont observé les politiques de gestion des personnels à l'occasion des transferts de compétences et d'agents afin de dégager des bonnes pratiques pouvant être reproduites et adaptées.
L'étude est disponible sur le blog des élèves administrateurs territoriaux : http://eleve-administrateur-territorial.fr