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Triple oui pour l'agence de financement local

Article du numéro 435 - 15 janvier 2012

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L'agence de financement des investissements locaux mérite bien un triple oui. En gestation depuis des années, elle pourrait voir le jour si le gouvernement tient ses engagements. La naissance de l'AFIL serait une triple bonne nouvelle. Pour les collectivités, à qui elle fournirait des prêts sûrs et peu coûteux. Pour le secteur financier, dont elle contribuerait à assainir les pratiques. Pour la décentralisation qu'elle renforcerait. Alors, allons-y vite !

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Depuis mars 2010, les associations d'élus ainsi que plusieurs collectivités travaillent à la création d'une agence de financement des collectivités locales désormais rebaptisée AFIL (Agence de financement des investissements locaux). Il s'agit de constituer une banque placée sous la gouvernance des collectivités à travers un établissement public de rattachement et dont la vocation est d'emprunter sur les marchés obligataires et de distribuer des prêts au secteur public local.
Une autorisation législative étant nécessaire, les promoteurs du projet ont posé plusieurs amendements au projet de loi de finances 2012, sans succès. Ce dont l'État à peur, de manière infondée, c'est de devoir apporter sa garantie implicite. Mais il faut aussi mesurer ces réticences à l'aune de la sociologie administrative : un tel projet est forcément suspect aux yeux de l'administration du Trésor qui, parce qu'il n'en était pas à l'origine, a fait obstacle à cette initiative émanant (sacrilège !) des collectivités locales. Depuis, le Premier ministre, dans le cadre du congrès des maires, a donné son accord, mais sa concrétisation semble se faire attendre. Pourtant, trois familles de raisons militent pour que l'agence soit portée, au plus vite, sur les fonds baptismaux.


Une bonne réponse à une bonne question

En premier lieu, l'agence apporte une bonne réponse à une bonne question, ce qui n'est pas une mince satisfaction si on regarde l'histoire récente des collectivités locales parsemée de problèmes mal identifiés et de solutions inappropriés. En effet, le secteur public local ne souffre pas d'un niveau excessif d'endettement, contrairement à ce qu'évoque la petite musique qu'on fait entendre aux oreilles des Français. Il n'est donc pas pour grand-chose dans les désordres des finances publiques nationales. En 2010, les collectivités locales contribuaient seulement à hauteur de 10 % à l'endettement public global français (160 milliards d'euros sur 1 591 milliards) et le stock de dette des administrations publiques locales était quasiment égal au seul flux d'endettement de l'État sur cet exercice.


Une dette locale réversible

Mais surtout, les collectivités locales ont fait la preuve que la dynamique de leur dette était réversible alors que l'État s'est figé dans une situation d'endettement chronique. Ainsi de 1996 a 2003, le solde des comptes du secteur public local était positif puis, entre 2008 et 2010, le besoin de financement a été ramené de - 0,5 % a - 0,1 % du PIB. Sans doute la règle d'or qui existe déjà pour les collectivités locales (la dette ne peut financer que l'investissement) explique-t-elle cette capacité d'ajustement. Assurément, la volonté de mener des politiques de croissance (les collectivités représentent 75 % de l'investissement public) est aussi à l'origine de cette performance que les États eux-mêmes atteignaient lorsqu'ils ne s'étaient pas encore égarés sur les chemins de stratégies budgétaires malthusiennes (la France avait une dette de 110 % de son PIB en 1945 et seulement de 8 % en 1973).
Qui ne voit pas que c'est donc la pénurie et non l'excès de dette qui constitue aujourd'hui la vraie difficulté pour les collectivités locales ? En raison de la crise, il n'y a plus de garantie d'un accès équitable, durable et à un coût raisonnable à la ressource financière. Les banques désertant la place, l'agence apporte donc une solution simple et adaptée : elle permet, en drainant environ 5 milliards de liquidités, d'atteindre le seuil critique annuel de 20 milliards nécessaires au financement actuel des collectivités. Et encore... à ce niveau de disponibilités, ces dernières seront en situation de price takers et se financeront aux conditions offertes par les opérateurs sans vraiment pouvoir les discuter. Car il est fini le bon vieux temps où les banquiers dormaient à plusieurs devant la porte du directeur des finances... Mais c'est toujours mieux que d'arrêter des chantiers en cours d'année.


Assainir le secteur financier

En deuxième lieu, l'agence marque le retour de l'action publique dans le domaine de la finance. Le mouvement est salutaire tant le secteur a connu les pires ravages de la déréglementation et de l'innovation sans garde-fous. Le métier de banquier ne mérite pas d'être voué aux gémonies quand il s'exerce avec éthique, transparence et responsabilité. Les règles nouvellement édictées du type Bâle III ont vocation à participer à l'assainissement du secteur même si l'adossement de la durée des prêts à celle des financements et les exigences accrues de fonds propres emportaient, poussées à l'excès, une négation du principe de transformation qui est la raison d'être des banques.
La présence d'un opérateur indirectement public souscrit également à l'objectif de régulation. Par son exemplarité, l'agence a vocation à diffuser les bonnes pratiques au sein du secteur financier et à offrir une alternative à l'offre bancaire classique. Ainsi le modèle économique de l'agence prévoit de privilégier un partage de la valeur créée en faveur de la baisse des marges des prêts aux collectivités plutôt que de la rémunération des collectivités actionnaires ou de celle des managers. Il tranche donc singulièrement avec les objectifs de gestion du secteur bancaire traditionnel qui, malgré la crise, persévère dans l'optimisation des dividendes et des stock-options.
Les produits proposés par l'agence aux collectivités seront des prêts classiques, facilement évaluables par les emprunteurs : prêts à taux fixe ou taux variable sur Euribor, sous forme de crédits amortissables sur des durées de remboursement raisonnables. Les produits structurés, introduisant une asymétrie d'information entre les parties et interdisant la comparaison des offres (ce qui les éloigne paradoxalement de l'esprit de libre concurrence qui prévaut dans le secteur depuis les années quatre-vingt), seront proscrits. Les partenaires financiers de l'agence devront attester du respect de règles de transparence sur le plan fiscal et social.


Retour au principe de libre administration

En troisième lieu, ce projet est un acte militant en faveur de la décentralisation.
Celle-ci affronte depuis plusieurs années des vents puissamment contraires comme en témoignent la réforme de la taxe professionnelle ou l'absence de compensation financière des charges transférées de façon directe (acte II) ou indirecte (Grenelle de l'environnement). Avec la création de la structure CDC-Banque Postale, l'État renoue avec des réflexes tutélaires auxquels on pensait naïvement avoir fait un sort. Un problème de raréfaction des liquidités ? N'ayez crainte, Mesdames et Messieurs les élus locaux, voyez s'avancer ce nouveau véhicule de financement qui pourvoira à vos besoins mais dont la gouvernance est trop sérieuse pour vous être confiée...
L'agence s'inscrit, elle, dans le droit fil des principes consubstantiels à la décentralisation et dont la valeur fondamentale est d'ailleurs consacrée par la constitution. Outil de financement des collectivités locales pour les collectivités locales, elle matérialise le principe de libre administration à travers un dispositif juridique où le contrôle des élus locaux est assuré, sans pour autant que leur rôle se confonde avec celui des gestionnaires qui exerceront les opérations de banque.
En mutualisant l'accès à la ressource obligataire pour toutes les collectivités et en instaurant des mécanismes de garantie solidaire, l'agence exerce une forme de péréquation au sens où les grandes collectivités transfèrent aux plus petites les avantages attachés à la qualité de leur signature. Pour des collectivités qui n'ont aujourd'hui pas de réponse à leur appel d'offres d'emprunt, pas de service financier suffisamment étoffé pour réussir une prospection, pas de volume sollicité susceptible d'intéresser le secteur bancaire et pas de possibilité d'opérer directement sur les marchés financiers, l'agence est une aubaine.
Accentuant la désintermédiation et identifiant auprès des investisseurs un produit labellisé « collectivités locales », elle donne d'une certaine façon corps au principe d'autonomie financière. Seul le maintien (pour combien de temps ?) de l'obligation de dépôt des fonds au Trésor est de nature à affaiblir la crédibilité de ce produit, spécialisé et homogène, qui bénéficiera de la performance de gestion du secteur public local.
Malgré plusieurs mois de travail et de débats, l'agence n'a pas encore obtenu son laissez-passer législatif et ne peut entrer en scène. Au rythme où progresse la crise, il ne faudrait pas qu'elle arrive trop tard.


Témoignage

Olivier Landel
Délégué général de l'Association d'étude pour l'agence de financement des collectivités locales

« Il est urgent de passer à l'acte ! »
« Si l'Agence n'a pas la prétention d'être la « solution miracle » à la crise, elle est une partie de la réponse, aux côtés de l'État et des acteurs bancaires traditionnels. Pourtant, même si le Premier ministre s'est clairement exprimé en ce sens, le projet de loi nécessaire à sa création n'a toujours pas été déposé. Une fois adopté, plusieurs mois de travail seront nécessaires avant qu'elle ne soit opérationnelle : il est urgent de passer à l'acte !
Les collectivités n'empruntent que pour financer une partie de leurs investissements, mais ceux-ci représentent 71 % de l'investissement public. Empêcher la réalisation des dépenses d'avenir qu'elles ont programmée c'est prendre le risque de la récession. Nous demandons au Gouvernement de se fier à l'intelligence locale. Il ne s'agit pas d'emprunter plus, mais d'emprunter mieux. À court terme, l'Agence constitue un outil de sortie de crise. À long terme, elle sera une offre de financement pérenne, valorisant l'extrême solidité des collectivités ».


Témoignages

Simon Munsch
Administrateur territorial
Secrétaire général, Directeur général délégué aux Ressources,
Région Pays de la Loire

Yoann Iacono
Administrateur territorial
Directeur des Finances, du Contrôle et des Marchés,
Région Pays de la Loire

Un outil supplémentaire pour un financement éthique et citoyen
« Dans un contexte de crise financière marqué, la Région Pays de la Loire est fortement impliquée dans le renouvellement des pratiques de financement au service de l'économie et de l'emploi. En 2009, elle était la première collectivité à lancer une émission obligataire auprès des particuliers permettant de collecter l'épargne disponible sur le territoire pour financer son plan régional de lutte contre la crise.
Dans le prolongement de cette émission, et au-delà de la recherche de financements bonifiés (BEI, CDC), notre Région a mis en place un programme pluriannuel d'émissions obligataires privilégiant les investisseurs socialement responsables (ISR). Cette orientation s'inscrit dans le cadre de notre charte de déontologie financière qui, au-delà des seules obligations légales, adopte des mesures concrètes telles que le contrôle de la provenance des fonds ou l'application systématique des règles de mise en concurrence aux opérations financières.
C'est dans cet esprit d'une éthique financière renforcée, mais aussi pour faire progresser la décentralisation, que les Pays de la Loire représentent les régions françaises au sein de l'association d'étude pour l'agence de financement des investissements locaux. En permettant une mutualisation des volumes et des risques, ce projet nous paraît opportun, crédible et pertinent, en particulier pour les strates de collectivités infrarégionales ne présentant pas la taille critique pour accéder aux marchés financiers ».