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I • Le cadre juridique général de la communication

A - Le droit de la presse

Fiche 1 La presse territoriale : obligations de déclaration et de dépôt

Le droit républicain consacre la plus grande liberté de la presse et la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse pose le principe selon lequel « l’imprimerie et la librairie sont libres » (art. 1). Pour autant, la diffusion d’un support périodique écrit en matière de presse territoriale répond à certaines obligations au demeurant assez largement identiques à celles qui s’imposent à l’ensemble des supports de presse. Quelques spécificités peuvent cependant être soulignées. Certaines obligations ou déclarations sont préalables à la création du support, tandis que d’autres formalités sont à effectuer à l’occasion de la parution de chaque édition.


1. La déclaration d’intention de paraître


a) Les modalités de déclaration


Pour les collectivités locales, la seule formalité obligatoire préalable à la création d’un nouveau support périodique est la déclaration d’intention de paraître. Conformément à l’article 7 de la loi du 29 juillet 1881 consolidée, le maire ou le président, directeur de la publication, doit adresser au procureur de la République du département au sein duquel la publication doit être imprimée, une déclaration d’intention de paraître mentionnant :

- le titre du journal ;

- le nom du directeur de publication, et éventuellement du codirecteur de publication lorsque le précédent bénéficie de l’immunité parlementaire ;

- l’adresse de la collectivité ;

- le nom et l’adresse de l’imprimeur.

Cette déclaration écrite sur papier timbré (timbre fiscal à 6 euros) donne lieu à récépissé. Le manquement à cette obligation est réprimé par une amende prévue pour une contravention de 5e classe.


b) Le renouvellement de déclaration


Peu contraignante a priori, puisque cette déclaration est à effectuer avant la première parution, il importe toutefois de souligner qu’en vertu du dernier alinéa du même article, toute mutation dans les mentions requises doit être déclarée dans les mêmes formes dans les cinq jours qui suivent. Or, si le changement de nom d’un périodique territorial est peu fréquent et que la modification du directeur de publication n’intervient guère qu’au minimum au terme de six années, tel n’est pas le cas du changement d’imprimeur, soumis à une variation importante du titulaire au fil des différents marchés publics d’impression. La déclaration est alors à renouveler à l’issue de chaque changement et s’adresse fréquemment à des parquets différents dès lors que c’est le lieu d’impression – siège social de l’imprimeur – qui détermine le département de déclaration.


2. L’enregistrement ISSN


L’attribution d’un numéro ISSN (International Standard Serial Number) correspond à une numérotation des ressources documentaires dont la gestion est coordonnée en France par le Centre national de l’ISSN. Elle permet principalement une meilleure identification des publications au sein des bibliothèques et des centres de documentation. Toutefois, elle n’offre aucun avantage fiscal ou postal spécifique.


Depuis avril 2002, les publications périodiques territoriales gratuites ainsi que les journaux internes sont exonérés de cet enregistrement. Les publications qui, préalablement à cette date, se sont vu attribuer un numéro ISSN doivent continuer d’en faire mention jusqu’à leur changement de titre. Il ne sera pas attribué de nouveau numéro ISSN à partir de cette modification.


3. L’inscription à la CPPAP


a) L’intérêt


Contrairement à un avis fréquemment répandu, l’inscription des publications territoriales auprès de la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), placée auprès du ministère de la Communication, ne constitue nullement une obligation.


Le bénéfice de cette inscription permet d’obtenir, conformément aux articles 72 et 73 de l’annexe II du Code général des impôts, des allégements fiscaux – taux réduit de TVA de 2,1 % – sur les recettes procurées par la vente de publications. Or, compte tenu du faible nombre, voire de l’absence de publications territoriales vendues au public, depuis la fin de l’expérience grenobloise dans les années 80, les directeurs de communication des collectivités sont peu incités à recourir à cette inscription facultative.


Toutefois, cette inscription permet également de bénéficier de tarifs postaux préférentiels pour les envois en grand nombre des publications répondant aux conditions de l’article D. 18 du Code des postes et des communications électroniques, ce qui peut intéresser les collectivités adressant leurs publications par envoi postal, soit localement à leurs habitants (plus de 50 exemplaires), soit nationalement, notamment auprès de leurs anciens habitants (plus de 500 exemplaires).


b) Les conditions


Pour bénéficier du tarif de presse, les publications des collectivités territoriales sont soumises à l’appréciation de la commission qui leur délivre un certificat d’inscription au regard de leur objet et de leur apport éditorial significatif. Elles doivent notamment répondre aux critères suivants :

- avoir un caractère d’intérêt général quant à la diffusion de la pensée : instruction, éducation, information ou récréation du public ;

- satisfaire aux obligations de la loi du 29 juillet 1881 : indication du nom et du domicile de l’imprimeur, du nom du directeur de publication, avoir fait l’objet d’une déclaration d’intention de paraître ;

- bénéficier d’une périodicité au moins trimestrielle et ne pas avoir d’intervalle supérieur à quatre mois entre deux numéros ;

- avoir moins des deux tiers de la surface de publication consacrés à des publicités ou des annonces classées, et que ces dernières n’excédent pas 50 % de la surface (modification issue du décret du 9 mai 2007) ;

- ne pas choquer le lecteur par une représentation dégradante de la personne humaine ou se présentant sous un jour favorable à la violence (décret du 9 mai 2007) ;

- enfin, faire l’objet d’une vente au public, au numéro ou par abonnement.


Bien que la plupart des publications territoriales ne répondent pas à cette dernière condition, la Commission a pu accepter des publications qui se contentaient de faire simple mention d’un prix de vente. Un avis défavorable peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’État.


4. Le dépôt légal


À la différence des précédentes formalités – dont il convient de rappeler que seule la déclaration d’intention de paraître est obligatoire –, qui s’effectuent avant le lancement d’une publication, le dépôt légal s’effectue à l’occasion de chaque édition d’une publication préexistante.


Par ailleurs, ce dépôt légal ne doit pas être confondu avec les obligations de dépôt judiciaire (deux exemplaires déposés à la mairie ou auprès du procureur de la République) et de dépôt administratif (dix exemplaires déposés à la mairie, à la sous-préfecture ou à la préfecture), abordées dans la partie X du classeur, qui relèvent, elles, de l’application de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.


a) Définition


La notion de dépôt légal a été complétée par la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative aux droits d’auteurs et aux droits voisins dans la société de l’information qui a modifié les articles L. 131-1 et suivants du Code du patrimoine. Le dépôt légal est organisé en vue de répondre aux besoins de collecte, de conservation et de consultation des documents. Son champ d’application est désormais particulièrement large puisqu’il vise l’ensemble des documents imprimés, graphiques, photographiques, sonores, audiovisuels, multimédias, dès lors qu’ils sont mis à disposition d’un public. Les logiciels, bases de données et sites Internet entrent également dans ce champ. Le dépôt légal, qui répond principalement à un objectif de conservation patrimoniale, ne confère pas de droit de propriété aux dépositaires. Toutefois, ce dépôt peut permettre de faire la preuve d’une antériorité en cas de litige.


b) Champ d’application


En vertu de l’article 7 du décret n° 93-1429 du 31 décembre 1993, modifié par le décret n° 2006-696 du 13 juin 2006, ne sont pas soumis à cette obligation de dépôt notamment :

- les travaux d’impression dits de ville, quelquefois dénommés bilboquets. Or, cette définition, contrairement à une idée reçue, ne vise pas les publications territoriales mais les seuls courriers, cartes de visite, cartes de faire-part, cartes de vœux ou enveloppes, et plus généralement « les travaux d’impression destinés à l’usage privé des administrations » (QE, JOAN, 13 juillet 2004). Par extension, il est admis que les journaux internes destinés aux seuls agents des collectivités relèvent de cette catégorie et échappent ainsi au dépôt légal ;

- les recueils de photocopies et d’articles de presse ;

- les documents électoraux ;

- les réimpressions à l’identique après un dépôt initial.


En revanche, les publications périodiques des collectivités locales sont, à l’exception de celles éditées à moins de cent exemplaires, concernées par cette obligation de dépôt. Le fait de se soustraire à celle-ci est sanctionné par une amende de 75 000 euros.


c) Modalités de dépôt


Trois personnes distinctes sont concernées par l’obligation de dépôt : l’imprimeur, l’éditeur, c’est-à-dire la collectivité territoriale éditrice de la publication et, dans certains cas, l’importateur.


Chacun de ces acteurs effectue, avant la mise en circulation de l’édition, un dépôt d’un seul exemplaire. Par conséquent, lorsque la collectivité assure elle-même l’impression de sa publication – qui doit, à ce titre, porter la mention IPNS (Imprimé par nos soins) – elle dépose deux exemplaires.

L’organisme chargé de collecter les publications périodiques écrites est la Bibliothèque nationale de France. Toutefois, les établissements et bibliothèques, municipales notamment, qui présentent une vocation patrimoniale affirmée et qui comptent, parmi leurs personnels, des conservateurs de bibliothèques titulaires ou assimilés peuvent être habilités à recueillir ce dépôt par arrêté du ministre chargé de la Culture.


L’expédition du dépôt s’effectue en franchise légale par envoi postal, les exemplaires déposés devant être de parfaite qualité et identiques naturellement aux exemplaires mis en circulation. Par dérogation, la BNF ou ses établissements habilités peuvent désormais, en accord avec les déposants, demander la substitution d’un fichier numérique au dépôt papier (décret du 13 juin 2006).


d) Mentions


En vertu de l’arrêté ministériel du 12 janvier 1995 du ministre de la Culture, doit figurer sur l’exemplaire de chaque périodique déposé :

- la dénomination de la collectivité, son adresse et le nom de son représentant légal ;

- le nom du directeur de la publication et celui du responsable de la rédaction ;

- le nom ou la raison sociale de l’imprimeur ;

- la date de parution et de dépôt légal (mois et année) ;

- éventuellement, pour les publications antérieures à avril 2002, le numéro ISSN.


5. Les publications destinées à la jeunesse


Largement anachronique aujourd’hui, la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, vivement décriée pour avoir donné lieu à certaines applications débordant le cadre strict des publications destinées à la jeunesse, continue de prévoir un régime de déclaration dérogatoire au régime commun de la presse. Sont concernées les collectivités territoriales, souvent de taille importante, diffusant un support périodique spécifique en direction des jeunes du territoire. Ne sont toutefois pas assujetties à cette législation les publications éditées en partenariat avec les établissements scolaires et soumises au contrôle du ministère de l’Éducation nationale.


a) Comité de direction


Tout projet de publication d’un périodique destiné à la jeunesse doit être porté par un comité de direction d’au moins trois membres pris, pour les collectivités, parmi les membres de l’assemblée délibérante. Leurs nom, prénoms et qualité doivent figurer sur chacun des exemplaires diffusés. L’absence de ces mentions peut être sanctionnée par une amende de 3 750 euros.


Ces élus doivent :

- être de nationalité française ;

- ne pas avoir fait l’objet d’une mesure disciplinaire ayant entraîné l’exclusion d’une fonction d’enseignement ;

- ne pas avoir été déchus de la puissance paternelle ;

- ne pas avoir été condamnés pour délit contraire aux bonnes mœurs, pour abandon de famille, pour diffamation ayant entraîné une peine d’emprisonnement…


b) Déclaration d’intention de paraître


Avant toute publication d’un périodique destiné à la jeunesse, une déclaration indiquant le titre de la publication et les noms et adresses des membres du comité de direction doit être adressée au ministre de la Justice. Tout changement affectant ces indications doit faire l’objet d’une nouvelle déclaration.


c) Dépôt


En supplément du dépôt légal affectant tout périodique, chaque édition d’une publication destinée à la jeunesse doit faire l’objet d’un dépôt en cinq exemplaires auprès de la commission de contrôle placée auprès du ministère de la Justice. L’absence de déclaration d’intention de paraître ou de dépôt peut être punie d’une amende de 3 750 euros.


d) Contenu éditorial


Le ministre de l’Intérieur est enfin habilité à interdire ces publications périodiques si elles comportent des illustrations, récits, chroniques, rubriques, publicités ou insertions présentant sous un jour favorable le banditisme, le mensonge, le vol, la paresse, la lâcheté, la haine, la débauche ou tous actes de nature à démoraliser la jeunesse ou à inspirer des préjugés ethniques…

 

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