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Interco : chronique d'une guerre annoncée

Article du numéro 414 - 15 janvier 2011

A la une

Ça va saigner ! Chaque maire ou président de communauté, promu généralissime de son camp, se prépare. Sur les cartes, déjà, se dessinent de nouveaux empires. Des bataillons d'avocats et de financiers affûtent leurs armes de réunification massive, construites sur mesure par la loi du 16 décembre pour que se constituent, de gré, ou sinon de force, de vastes communautés. Avec un calendrier précis, net,
carré... et implacable.

Pratique : accédez au tableau recensant toutes les procédures jusqu'en 2017

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Sur le papier, la loi est rassurante. Ce sont des communautés d'au moins 5 000 habitants que l'État souhaite. Et encore, avec des dérogations. Un objectif apaisant en de nombreux territoires. Mais c'est sur le papier.

Car sur le terrain, partout, se préparent des territoires bien plus grands. Le seuil de 5 000 habitants conviendra aux communautés dépeuplées, de plus en plus abandonnées de toute manière par l'État comme elles l'ont été des hommes.
Sur le reste du territoire, préfets et grands élus se penchent sur leurs cartes et affinent leur stratégie. Avec un calendrier au pas cadencé :
- offensive de charme en direction du préfet et des voisins en 2011 ;
- blitzkrieg en 2012 ;
- réduction des poches de résistance au premier semestre 2013 ;
- session de rattrapage en 2014-2017.
Il faut dire qu'à chaque phase, les futurs belligérants se trouvent dotés d'armes puissantes.


1er trimestre 2011 : offensive de charme en direction du préfet

Le préfet va préparer le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI), son projet devant être bouclé en droit pour fin mai. Ensuite, il y aura des consultations et des amendements à ce projet, mais tout se joue, ou presque, durant ce premier trimestre :
- dès que le préfet aura communiqué sur son projet de schéma (après les cantonales dans nombre de départements), il lui sera psychologiquement et politiquement difficile de faire machine arrière. Le travail de conviction vis-à-vis du préfet se fait donc dès ce premier trimestre. Avec un impact au fil des décennies à venir. Rarement aussi peu de jours auront compté pour autant d'années ;
- autre enjeu, moins facile à percevoir mais déterminant : les grands élus de gauche ont intérêt à ce que le projet du préfet ne donne lieu à concertation que vers la fin mai, pour une adoption du SDCI fin 2011. Les grands élus de droite ont inversement intérêt à pousser vite pour une adoption du SDCI vers octobre, ce qui impose mécaniquement un lancement des procédures de consultation fin février... pour que les pouvoirs exceptionnels du préfet courent dès octobre 2011... ce qui techniquement permet des regroupements puissants AVANT les présidentielles.

Pendant ce temps, s'ouvre un autre front. Celui des élections des représentants des communes, des syndicats et des communautés dans les CDCI (commissions départementales de la coopération intercommunale). Avec une mini-guéguerre entre l'AMF et l'ADCF. Ce sont en effet les listes départementales de l'AMF qui forment les bataillons des CDCI... sauf si d'autres candidats se présentent, ce à quoi pousse donc l'ADCF sauf accord départemental.


2e trimestre 2011 : offensive de charme en direction des voisins

Puis viendra le moment où, le projet de SDCI adopté, communes et EPCI concernés seront invités à donner leur avis dans un délai de trois mois. Ce sera donc le moment pour les uns et les autres de se prononcer sur les futurs périmètres intercommunaux. Une sorte de grand moment collectif où chacun ira déclarer sa flamme à tel voisin au lieu de tel autre. Un grand moment d'amour et de vexations en perspective, à préparer minutieusement pour ne pas rater ce virage ô combien stratégique.


3e et 4e trimestres 2011 : agir au lieu de subir

La CDCI pourra ensuite, 4 mois durant, s'emparer de ce projet. C'est le temps de l'offensive de charme, mais en direction des élus de la CDCI cette fois. D'autant que ces élus pourront même amender ce projet préfectoral.

Mais ne rêvons pas : le législateur n'a pas poussé la démocratie locale jusqu'à laisser les CDCI s'organiser pour de vrai. Il faudra une majorité des deux tiers (utile pour dépasser les clivages politiciens il est vrai) pour que les élus des CDCI puissent amender le projet préfectoral.

Pendant ce temps, pour agir au lieu de subir, de nombreuses fusions auront lieu in extremis avant d'être exécutées sous la férule du préfet.
À ce stade, chacun y va de sa tactique. Des bretteurs s'engagent dans des fusions express... d'autres, de concertation en comité de pilotage, jouent la carte de la diplomatie. Mais tous ont la même stratégie : regrouper les EPCI sur de vastes territoires, anticiper sur les décisions préfectorales, ne pas oublier les circonscriptions des futurs conseillers territoriaux (ou des députés), se bâtir des majorités, se doter de compétences à l'échelle de la communauté, et donc du bassin de vie et/ou d'emploi.


2012 : blitzkrieg

Dès le 1er janvier 2012 (ou même avant si le SDCI est adopté avant), pourront s'ouvrir les hostilités. Sans délai. Avec une arme de guerre éclair : les pouvoirs spéciaux de regroupement intercommunal. Des fusions, des créations d'EPCI, des extensions forcées de périmètre ou autres dissolutions de syndicats pourront avoir lieu selon des procédures très, très assouplies :
- avis simples des conseils de communautés ;
- majorités assouplies moitié de conseils représentant la moitié des communes.
Mais, déjà, sur le terrain, nombre d'élus envisagent d'accélérer les procédures entre la fin de 2011 et le début de 2012, si le SDCI est adopté avant la fin de 2011. Parce qu'après mai 2012, nul ne sait trop dans quel sens soufflera le vent. Et c'est fou ce que les préfets sont sensibles au vent aux abords des élections présidentielles...


1er et 2e trimestres 2013 : l'anschluss

Le terme d'Anschluss peut choquer. Il est vrai qu'il n'est pas neutre. Mais ce que la loi du 16 décembre 2010 a prévu pour le premier semestre 2013 n'est pas non plus de la guerre en dentelles. C'est du lourd. Du saignant. Et le consensus, éparpillé dans tous les coins qu'on va le retrouver ! Façon puzzle.
Les préfets pourront en effet procéder à des rattachements, à des créations, à des extensions, à certaines dissolutions ou fusions... CONTRE l'accord des élus locaux intéressés. Des pouvoirs exorbitants qui se pratiqueront pour l'essentiel au premier semestre 2013 même si est intéressante, en droit, la question de savoir si ces pouvoirs exceptionnels de préfets Terminator de la carte intercommunale peuvent déjà être engagés un peu avant. Avec un achèvement obligatoire de la carte intercommunale en France à la faveur, là encore, de pouvoirs spéciaux conférés au préfet à dater du 1er juin 2013 (sauf 75, 92, 93 et 94... où de toute manière l'État jouera aux fusions et reprend la main via la loi sur le Grand Paris 2010-597 du 3 juin 2010).
Seule limite aux pouvoirs tout-puissants du préfet (sous le contrôle d'un juge qui de toute manière limite à ce jour son contrôle à celui de l'erreur manifeste d'appréciation) : la CDCI, toujours à la majorité des deux tiers, pourra infléchir le pouvoir des préfets Terminator. Même Schwarty-Governator n'avait pas osé rêver de tels pouvoirs.


2013-2017... une belle paix ?

Après les hostilités, viendra la paix. Mais sur quels territoires ? Au moins 5 000 habitants dit le projet de loi... Très souvent bien plus, ceux qui, sur le terrain, opèrent déjà des méga-fusions un peu partout. Avec à terme des communautés qui, presque toujours :
- réfléchissent sur leurs compétences (à la hausse mais aussi parfois à la baisse, avec souvent une combinaison entre la mutualisation et la substitution par l'EPCI des actions autrefois faites par les DDE/DDAF) ;
- revoient leurs pactes financiers...
- et surtout tendent à se bâtir à la taille des déplacements des habitants et/ou du tissu économique et social.

Alors, après la guerre, elle ne sera pas belle la paix ? Enfin... belle. Relativisons. Il y aura encore quelques escarmouches et de quoi s'amuser pour les avocats. En effet, le « Che » avait, par sa loi du 12 juillet 1999, prévu une mesure révolutionnaire : 3 ans durant, et ce tous les 12 ans, il est permis à une CU ou CA de s'étendre à sa périphérie dans des conditions très, très assouplies (art. L. 5216-10 et L. 5215-40-1 du CGCT). Pour les prédateurs un peu endormis en 2012-2013, il y aura donc une session de rattrapage.


Une escalade militaire graduée

- Dès à présent : assouplissement des règles de fusion (extension de périmètre facilitée lors des fusions et avis simple des organes délibérants intercommunaux). Installation du théâtre des opérations (CDCI et SDCI ; concertations et consultations...).
- 2012 (voire avant si le SDCI est adopté avant) : fusions ou adhésions ou créations selon une procédure donnant un grand pouvoir au préfet, et avec des majorités assouplies (moitié des conseils représentant la moitié de la population).
- 1er semestre 2013 : rattachements forcés de communes, fusions ou adhésions ou créations même sans majorité qualifiée avec des pouvoirs extraordinaires donnés au super-préfet Terminator de la carte intercommunale (avec des assouplissements dans les départements 75, 92, 93 et 94). Mais, pendant de ces pouvoirs préfectoraux spéciaux, la CDCI reprendra un peu de pouvoir.
- 2014-2017 : nouvelle période d'application des pouvoirs exceptionnels d'extension des périmètres des communautés urbaines ou d'agglomération (en application d'un dispositif issu de la loi du 12 juillet 1999).
Source : L. 5210-1-1 du CGCT.


Définition d'une stratégie entre alliés

Tout ceci impose un état-major subtilement composé avec :
- un comité de pilotage qui doit parfois associer les cadres territoriaux, et parfois s'élargir à un nombre plus large de représentants des communes (sinon un écart se creuse entre les élus qui vont loin dans le comité de pilotage et les conseils municipaux qui découvrent du jour au lendemain le chemin parcouru sans avoir pris le temps de le comprendre et d'en maîtriser les enjeux et les opportunités) ;
- un pilotage qui ne doit pas être « techno » mais qui doit, de plus en plus au fil du temps, être pris en main par les élus (sous peine sinon de rejet, de faillite démocratique... et de copier-coller de solutions non adaptées à tel ou tel territoire particulier) ;
- un va-et-vient entre trois missions distinctes mais imbriquées : l'élaboration d'un constat partagé sur les enjeux (besoin souvent d'études de territoires, qui certes n'apportent pas toujours de fabuleuses découvertes mais qui permettent qu'un tiers dise tout haut les points de tensions ou d'équilibre que chacun n'ose exprimer) ; une étude juridique ; une étude financière. Certains exigent en sus une mission organisationnelle, mais cela risque souvent, pour de petits effectifs en réalité, de charger la barque des frais d'AMO... ;
- un besoin pour les élus et les cadres de prendre en compte les interactions techniques, gestionnaires et politiques entre la gestion, les projets, les enjeux juridiques et les possibilités financières. Concrètement, il est souvent utile d'alterner formations et groupes de travail : les avocats et consultants devant, selon les cas et les moments, être interventionnistes ou au contraire accoucheurs de consensus... voire parfois de stratégies offensives.


Questions pour les champions des méga-EPCI

Avant la fusion ou le regroupement, il faut préparer le terrain en posant les bonnes questions :
- quel est le territoire naturel des habitants ? et celui du tissu économique ? Des études de zonages (scolaires, hospitaliers, agricoles, mais aussi associatifs ou bancaires...) surprennent parfois même les élus les plus ancrés dans leurs territoires ;
- quel lien entre territoire et compétence ? qui a besoin de quoi ? avec quelle subsidiarité ? On ne fait pas les mêmes choses à 4 ou à 40...
- quels sont les facteurs de blocage ?
- pourquoi se marie-t-on ? Pour des économies d'échelle ? Pour un projet ? pour la solidarité ? pour éviter de se faire avaler par une communauté voisine ? pour la DGF ? pour asseoir un pouvoir politique local ? pour assumer ensemble des enjeux que l'on ne peut ou que l'on ne veut plus subir individuellement ? un peu de tout cela ? Les questions là encore doivent être préalablement posées, avec un minimum de clarté. Autrefois,
répondre à de telles questions relevait de la discussion d'alcôve.
Aujourd'hui, il est plus usuel d'oser poser de telles problématiques au grand jour, ou presque.
- quelle communauté rejoindre ? vaut-il mieux être le premier dans son village ou le second à Rome ? la communauté que je rejoins aura-t-elle (culturellement, socialement, politiquement et - en termes d'implantation d'équipements - géographiquement) un nombre suffisant de communes proches de la mienne ?


À lire
- "Des communes franciliennes célibataires pour toujours ?" La Lettre du cadre territorial n° 413, 15 décembre 2010
- "Intercos : la bataille de la fusion ?" La Lettre du cadre territorial n°407, 15 septembre 2010