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La Lettre du Cadre Territorial

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Pour en finir avec le "Nouveau Management Public"

Article du numéro 408 - 01 octobre 2010

A la une

Les collectivités doivent-elles continuer à subir le diktat des techniques préconisées au nom du « nouveau management public » ? À l'heure où l'on s'interroge dans le secteur privé sur les effets et les coûts de ces méthodes, il est temps de proposer des alternatives à ce concept par la mise en oeuvre d'un « management durable », inventé à partir des bonnes pratiques locales.

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« Service public, le défi de l'innovation », titrait la revue Futuribles en décembre 2009. Pourtant, au cours des dernières années, sous prétexte de modernisation, le discours général a bien souvent été réduit à la seule exemplarité supposée du modèle privé, qu'il était urgent de transposer au secteur public lorsqu'au tournant des années quatre-vingt s'était peu à peu imposée l'idée que l'on ne savait pas manager dans le public, à un moment où l'État n'était plus la solution, mais devenait le problème, selon la fameuse formule des néolibéraux de Washington...


À bas les dépenses publiques locales !

Venu des États-Unis, le « nouveau management public » s'est peu à peu imposé comme une idée dominante. Avec un postulat : les méthodes de management du secteur privé sont forcément supérieures à celles du secteur public, jugé inefficace, rigide, coûteux et trop hiérarchisé. Elles doivent donc lui être appliquées.
Dans l'actuel contexte alarmant du niveau de déficits publics, ce concept a été présenté comme un élément majeur de la nécessaire recherche du retour aux équilibres budgétaires. C'est là l'origine de la Revue générale des politiques publiques pour les services de l'État, pour ramener la fonction publique à ses effectifs de 1990(1).
Une forte pression politique et médiatique s'exerce donc aujourd'hui sur les collectivités pour qu'elles s'engagent dans une voie similaire. On lui demande des suppressions de postes et on annonce, de façon plus ou moins provocante, une modulation du soutien de l'État en fonction de leur supposée gestion rigoureuse, donc vertueuse...


Employeurs et salariés : l'heure de la rupture

Or, une des leçons tirées de la crise de 2008, c'est le retour au centre du jeu des administrations publiques et l'État, et la remise en cause de l'efficacité absolue du modèle privé. Les drames humains imputés au nouveau mode de management d'entreprises comme France Telecom ont aussi profondément marqué les esprits. Subitement, dans cet établissement et sûrement dans d'autres demain, l'humain redevient une finalité, et plus simplement une variable de production s'ajustant aux nécessités du marché. Les signaux d'alerte récents clignotent un peu partout, comme la rupture profonde des liens entre employeurs et salariés (cadres compris), démontrée par l'étude TNS Sofres de fin 2009, caractérisée par une crise de confiance à l'égard des dirigeants, particulièrement dans la fonction publique de l'État et dans l'industrie. On peut aisément imaginer les surcoûts directs et indirects (hausse de l'absentéisme, démotivation, baisse de la productivité...) que cette rupture engendrera.

Pour tous les managers publics, la recherche permanente des équilibres budgétaires est devenue un pilier essentiel d'un développement durable assumé, pour éviter de léguer aux générations futures le poids d'une dette insoutenable. Mais elle ne peut se faire qu'en parallèle avec une nouvelle approche humaine dans la gestion des organisations.


Moins de fonctionnaires, pas forcément moins de dépenses publiques

Le Centre d'analyse stratégique a étudié(2) l'ampleur, le champ et la pérennité des ajustements de l'emploi public dans les pays de l'OCDE qui les ont engagés. On affirmait que seule la diminution des effectifs était efficace pour réduire les déficits publics ? Il a montré que la diminution des dépenses de fonctionnement permise par la restriction des effectifs n'avait pas engendré l'essentiel de la baisse de la dépense publique. Elle provenait surtout d'une diminution des dépenses de transfert (incluant les prestations sociales) ou des intérêts de la dette.
En France, le député Gilles Carrez a souligné que, malgré la suppression de 25 000 postes, les fonctionnaires ont coûté plus cher qu'en 2008. Ainsi(3), alors que le ministère de l'Intérieur a supprimé 9 000 postes de policiers et de gendarmes en 3 ans, les économies n'auraient pas compensé les augmentations mécaniques de masse salariale, à cause de la revalorisation des primes et de l'allongement des durées de carrière... Car le NMP s'accompagne de rémunérations, plus individualisées, « au mérite » avec la généralisation annoncée de la fameuse « prime de fonctions et de résultats ». Cette individualisation sur des critères chiffrés a pourtant de fortes conséquences négatives, comme le relève la sociologue Marie Duru-Bellat(4), après avoir observé qu'outre-Manche, les enseignants se concentraient sur les seules connaissances mesurées au moment de l'évaluation de leurs élèves, au détriment des autres.


Mesurer l'action publique... mais autrement !

L'administration territoriale doit évaluer de nombreux objectifs, dont la question essentielle du si difficile « vivre ensemble ». On ne souligne d'ailleurs pas assez auprès du grand public combien ses agents et ses cadres ont su développer depuis plusieurs dizaines d'années une capacité de réactivité et d'adaptation à des évolutions de société de plus en plus rapides, par une gestion des projets et des hommes et une qualité générale de gestion financière souvent exemplaires.
Or, dans l'action publique, les réussites ne peuvent être que le fruit d'une ½uvre collective réalisée par des individus incités à la coopération par leurs managers et non mis en concurrence. C'est ce que déplorait dans le domaine du sport professionnel, l'entraîneur lyonnais Claude Puel(5), qui relevait la difficulté de « faire un sport collectif avec des individualistes forcenés »... Ce message mériterait d'être entendu dans la fonction publique !


Le Manager face au harcèlement

La focalisation excessive sur les seuls résultats est aujourd'hui à l'origine de tensions sociales nouvelles. Deux arrêts successifs rendus par la Cour de cassation en novembre 2009 pour des faits de harcèlement moral ont ainsi reconnu que les méthodes de gestion pouvaient être harcelantes pour les salariés, et que le harcèlement pouvait être commis sans intention de nuire, en raison des organisations de travail mises en place par les employeurs, avec des tâches de plus en plus complexes à effectuer dans un délai toujours plus court.
Dans son rapport 2009, le médiateur de la République analyse d'ailleurs sans concession la manière dont, dans notre société actuelle, l'« individualisme met en exergue l'individu, le valorisant certes dans ses réussites, mais l'isolant dans ses échecs, développant alors le mépris de soi qui engendre le mépris des autres », engendrant une montée de l'agressivité dans les lieux publics. Alors que le NMP ambitionne de tout mesurer, où sont les analyses chiffrées des coûts directs et indirects induits par ces méthodes de management ?


Une nécessaire réflexion pour redonner de la valeur à l'humain

Le Centre d'analyse stratégique(6), vient de démontrer qu'une grande majorité d'investisseurs étrangers soulignait l'attractivité exercée par l'efficacité des services publics en France. Il faut donc veiller au maintien de cette qualité pour conserver un bon niveau d'investissements étrangers, mais aussi répondre à ce « besoin d'innovation », appelé de ses v½ux par Hugues de Jouvenel dans son éditorial de Futuribles en décembre 2009. Certes, tout est loin d'être parfait dans les organisations territoriales : des marges de progrès existent. Mais les exemples foisonnent de politiques publiques réussies : le transfert des agents « TOS » de l'État aux départements et aux régions, la gestion des transports publics, des services à la personne de la petite enfance à la gérontologie, ou tout simplement les techniques du quotidien en matière de GRH... Aucun transfert de gestion de compétences de l'État aux collectivités n'a d'ailleurs fait l'objet de demandes de retour, en raison sans doute de la qualité nouvelle trouvée par les usagers.
Et dans les commentaires qui suivent les publications des chiffres(7) sur l'évolution des effectifs dans les trois fonctions publiques, on a très rarement relevé le paradoxe d'un retour aux effectifs de fonctionnaires de 1990... alors que la population française a gagné 8 millions d'habitants et connu une croissance exponentielle des problématiques liées au vieillissement, aux crises économiques successives et à la montée de la précarité...
Même dans le secteur privé, les choses bougent, avec une attention nouvelle à la relation aux salariés, comme le montre « le Projet » pour cinq ans, présenté en juillet par le nouveau PDG de France Telecom, qui vise à « remettre l'humain au c½ur du développement de l'entreprise ».


Vers un « management durable »

Innover dans la gestion publique, c'est donc bâtir de nouveaux concepts de management, comme celui du management « durable », qui s'inscrit dans une démarche conciliant impératifs économiques (gestion de ressources financières rares et limitées), sociaux (intégration des coûts directs et indirects des pratiques de management pour la vie sociale) et environnementaux. À partir des bonnes pratiques existantes dans nombre de collectivités, il est possible de proposer un modèle nouveau, en alternative au NMP.
Très modestement, l'ensemble de l'équipe de direction de la ville de Bron a ainsi travaillé à la rédaction et à la mise en ½uvre d'un projet d'administration, avec une large place donnée à la question des valeurs devant guider l'action de chaque agent, au-delà des procédures techniques. Ce projet prévoit également un renforcement significatif de la formation de l'ensemble des agents, grâce à des moyens spécifiques dégagés avec le CNFPT grâce à la prochaine signature d'une « Convention d'objectifs territorialisés ».
Le NMP a accompagné le mouvement idéologique des années quatre-vingt, plaçant la valeur financière au-dessus de la valeur humaine dans les organisations privées puis publiques. Mais loin d'engendrer systématiquement des techniques efficaces, il a été à l'origine de coûts directs et indirects considérables. Les collectivités elles, après 30 ans de décentralisation, ont su trouver les équilibres nécessaires pour répondre à des besoins de plus en plus diversifiés de la population, en se dotant d'effectifs généralement proportionnés à leurs missions et à leurs ressources, sous le contrôle permanent et exigeant de leurs citoyens.
Ces résultats sont le fruit du travail fourni par les cadres de la première heure qui, aux côtés des élus, ont su saisir les opportunités nouvelles offertes par la décentralisation, relayés aujourd'hui par les nouvelles générations. Des associations professionnelles structurées (AATF, AITF, SNDGCT) et les évolutions engagées par l'INET pour la formation de ses futurs cadres sont autant d'atouts pour permettre de fédérer les initiatives. Établir un référentiel labellisant la « Haute qualité managériale » pourrait ainsi devenir un objectif commun, modélisable, pour être demain proposé aux administrations de l'État, et pourquoi pas, au secteur privé.


1. Selon l'OCDE, le taux d'administration pour l'ensemble des administrations publiques varie de 41 pour mille au Japon à 154 pour mille au Danemark, et la France, avec 93 pour mille se situe plutôt dans une fourchette haute, mais très proche du Royaume Uni et du Canada.
2. Note de veille d'avril 2008.
3. Le Monde du 18 août 2010.
4. « Le mérite contre la justice », 2009.
5. Entretien au journal Le Progrès, 6 août 2010.
6. « Tableau de bord de l'attractivité de la France pour 2010 ».
7. Rapport annuel 2009-2010 pour le Conseil supérieur de la fonction publique, présenté le 31 août 2010, sur l'évolution des effectifs dans les trois fonctions publiques.


Témoignage

Michel Delamaire
Administrateur territorial,
Directeur général, chambre de commerce et d'industrie,
Versailles - Val-d'Oise - Yvelines

« Entre management public et management privé, il y a des règles communes à respecter »

« Il faut revenir aux fondamentaux : le management efficace repose sur des objectifs clairs, un bon fonctionnement de la prise de décision, un respect de la culture de la collectivité ou de l'entreprise, ainsi que des hommes et femmes qui y travaillent. La qualité du « process » de décision et le partage de la stratégie permettent aux équipes dirigeantes de donner du sens, de mettre en perspective le « là où on va » et le « comment on y va ». Toute institution a une histoire, positive ou douloureuse. Il faut prendre en compte les différentes composantes de cette culture pour définir la politique managériale, sauf à risquer de se « casser la figure », ou d'aller au blocage de l'organisation. Il faut également, lors d'un changement de direction, de rapprochement, de fusion..., se méfier du choc des cultures au sein de l'organisation à recomposer : celles du service public, du client, des valeurs techniques, du commercial... sont différentes.
La sociologie des organisations est une bonne grille de décodage des jeux des acteurs. Il faut donc veiller avec des échanges inter-métiers à construire un référentiel commun, faire émerger des valeurs communes et à les faire partager. Le dialogue social, l'écoute, la clarté des messages et des priorités, la mise en place du « reporting », sans oublier l'envoi de signes de reconnaissance, et l'accompagnement et la formation des managers, sont autant de points de passage nécessaires que l'on oublie trop souvent. Il est primordial que l'ensemble des managers aient entendu, compris et partagent le même discours.
Alors que tendent à se restreindre le dialogue direct et la communication en vis à vis avec la multiplication des échanges électroniques, le management ne peut se résumer à l'utilisation d'une « caisse à outils », même si elle contient des outils confirmés. Il faut sans cesse les adapter à l'environnement dans lequel on évolue, les combiner entre eux et ne pas ignorer le facteur temps. Le capital temps dont on dispose pour mettre en place une politique managériale qui générera une évolution culturelle de l'organisation est un atout ou une contrainte déterminante ».


Témoignage

Marie-José Kotlicki
Secrétaire générale UGICT-CGT

Pour un management public alternatif

« Construire un management public inédit suppose de rompre avec la transposition du « Wall Street management » du privé dans la RGPP. Ouvrir une nouvelle efficacité sociale économique et environnementale au service de l'intérêt général implique d'innover sur cinq axes :
- réinvestir la notion même de performance globale, en redimensionnant la démocratie, permettant l'intervention et la prise en compte des apports et des attentes de toutes les parties prenantes ;
- innover dans les critères d'évaluation des politiques publiques en construisant des indicateurs qualitatifs ;
- faire de l'exercice de la responsabilité sociale économique et sociétale des services publics le moteur de la définition des contrats d'objectifs ;
- assurer la cohérence et la cohésion des missions en confortant un statut des personnels garant de leur indépendance, de la reconnaissance de leurs compétences et professionnalisme ;
- repositionner le rôle contributif de l'encadrement à travers un droit de propositions alternatives et d'intermédiation auprès de toutes les parties prenantes du service public ».


À lire
- « RGPP : dégâts collatéraux dans les collectivités ! », La Lettre du cadre territorial n° 358, 1er mai 2008.
- « Quand la CGT réfléchit au management », La Lettre du cadre territorial n° 398, 1er avril 2010.

Pour aller plus loin
Gouvernance des territoires et charte managériale
Un ouvrage de Territorial Éditions. Sommaire et commande sur http://librairie.territorial.fr