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Action sociale : la dérive des continents

Article du numéro 406 - 01 septembre 2010

Social

À ma gauche, des départements de plus en plus confinés dans un rôle de guichet d'action sociale, et qui doivent adopter des logiques de traitement industrielles des dossiers de prestation. À ma droite, des CCAS et CIAS libérés des cadres réglementaires, qui peuvent innover et expérimenter. Des logiques de plus en plus divergentes là où une action concertée est de plus en plus nécessaire.

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Largement décentralisée par les lois de 1983 et de 2004, l'action sociale connaît un contexte financier difficile. Tandis que les conseils généraux s'interrogent de plus en plus sur le rôle assigné par l'État et sur le sens de leur action, les communes se positionnent sur de nouveaux projets et prennent appui sur l'aide sociale facultative et l'analyse des besoins sociaux. Cadre de plus en plus contraint d'un côté, champ des possibles de l'autre : l'action sociale départementale et communale s'éloignent l'une de l'autre, alors qu'elles devraient rester complémentaires et coordonnées.


Des départements sous tutelles ?

Si la décentralisation de l'action sociale apparaît si importante du point de vue de l'exercice des compétences comme budgétaire, il faut insister sur la grande com­plexité qui perdure dans ce domaine. L'État demeure encore très présent dans les processus d'autorisation et de prise de décision (commission exécutive des MDPH, missions réaffirmées dans le champ médico-social par les agences régionales de santé...). Le département « chef de file de l'action sociale et médico-sociale » n'est donc sans doute pas aussi autonome qu'il n'y paraît. Par les nouvelles charges ainsi transférées par le législateur, le positionnement des conseils généraux évolue vers celui de gestionnaire de prestations, avec un travail conséquent en terme de charge de mandatement et de liquidation.
La progression de la demande d'accès aux droits prévu dans le cadre de l'APA ou de la PCH impose désormais aux départements de rentrer dans une logique de production « industrielle » de décisions. L'image de la MDPH comme une « usine à prestation » témoigne de cette évolution lourde de sens et de conséquences : standardisation des décisions, recherche de productivité pour répondre aux exigences légitimes de délais raisonnables de traitement des demandes... L'activité autour de l'APA ou du RSA, pour les mêmes motifs, connaît les mêmes difficultés et tensions. Les conseils généraux sont donc souvent dans une posture d'opérateur de prestations au nom et pour le compte de l'État. On est plus proche d'une logique de caisse de Sécurité sociale que du fonctionnement d'une collectivité territoriale de plein exercice.


La prestation au détriment de l'accompagnement ?

La compétence générale d'accompagnement social, mission historique des conseils généraux, est fortement réinterrogée dans ce contexte de montée en charge des prestations. Les travailleurs sociaux sont mobilisés sur des logiques d'allocations sociales répondant à des logiques de filières de publics, qu'il s'agisse de l'APA pour les personnes âgées, de la PCH pour les personnes en situation de handicap, du RSA pour les ménages en difficulté d'insertion ou des nombreux mécanismes de protection de l'enfance.
Dans cette perspective très cloisonnée, où les situations sont analysées d'abord à travers le prisme de prestations répondant à des réglementations nationales, quelle place est laissée à l'accompagnement social global des personnes ? Sur ce point, de nombreux dépar­tements s'engagent dans un travail d'introspection sur leurs missions et offres. La logique de prestation reproduit largement une approche cloisonnée et sectorisée des publics, travers historique de l'action sociale, et ce alors même que les approches liées à la territorialisation des politiques publiques prônent la transversalité et la prise en compte globale des besoins du public à partir des caractéristiques d'un territoire (rural, urbain, en reconversion industrielle...).


Une action communale plus libre

L'action sociale des communes, liée aussi à des contingences de gestion de différents équipements (crèches, centre d'hébergement et de réinsertion sociale ou bien encore établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes), incarne pourtant davantage le champ des possibles. Elle traverse des logiques de développement local, d'animation de réseau, et constitue, via notamment leurs centres communaux d'action sociale, un creuset important en matière d'expérimentation. À l'inverse du département, le cadre réglementaire et législatif auquel obéit l'échelon communal est très peu contraint. Le Code de l'action sociale et des familles est peu contraignant sur les compétences obligatoires des CCAS : domiciliation, participation à l'instruction des dossiers de demande d'aide sociale légale, analyse des besoins sociaux. Les CCAS peuvent développer une aide sociale facultative dont les critères d'attribution ou d'éligibilité ne sont pas prédéfinis. Ils peuvent s'engager dans la gestion d'établissements ou de services dans des domaines divers : enfance, insertion, hébergement des personnes âgées ou handicapées, centres sociaux... Le législateur place donc les CCAS et les CIAS en situation d'animation d'une politique de développement social à l'échelle communale ou intercommunale : la marge de man½uvre et d'intervention des élus est considérable.


L'analyse des besoins sociaux : un préalable bienvenu

Grâce à leur mission d'observation et d'analyse des besoins sociaux, les CCAS occupent une place importante dans l'animation de réseaux de partenaires locaux et la construction de projets d'action sociale. Le Code de l'action sociale et des familles le dit bien dans son article L. 123-4 à L. 123-9 : « ces établissements procèdent annuellement à une analyse des besoins sociaux de l'ensemble de la population (familles, jeunes, personnes âgées, handicapées, personnes en difficulté), qui servira de support aux actions développées par les CCAS ou CIAS ». Le rapport d'ABS ne doit surtout pas être envisagé comme une simple compilation des rapports d'activité des services et établissements gérés par le CCAS (établissements d'accueil de jeunes enfants, établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, services d'accompagnement ou d'insertion...). Ils doivent en effet assembler des éléments statistiques et d'information sur les activités gérées par les autres partenaires de l'action sociale locale. Retenons que l'analyse des besoins sociaux, comme toute démarche de diagnostic de territoire, constitue un exercice essentiel de partenariat et doit s'envisager comme un processus d'animation d'un réseau local autour de l'analyse de la situation sociale, au sens large, d'un territoire.


Le CCAS, établissement porteur de l'innovation sociale

L'ABS place donc le CCAS comme un « bien commun », un équipement qui, certes, est un outil de mise en ½uvre de la politique municipale, mais, aussi et surtout, un outil d'analyse et d'action de proximité au service des partenaires, qui peut accompagner, faciliter, participer au déploiement des actions de ceux-ci. C'est bien le partage autour du diagnostic et de la priorisation des problématiques avec les autres institutions, très en amont des futurs projets, qui permettra au CCAS d'être par la suite le porteur de projets partenariaux qui seront très souvent plus facilement partagés et co-financés par les acteurs institutionnels et associatifs locaux.
La dimension de proximité permet au CCAS de répondre aux défis de la participation des habitants. Les éléments de méthode doivent permettre de travailler avec des personnes sur un projet commun entre professionnels et habitants, de faire se regarder les acteurs différemment, changer les contextes.
Les CCAS peuvent trouver un point d'appui particulièrement intéressant à travers la gestion des centres sociaux. Ces équipements labellisés et co-financés par les CAF ont deux missions essentielles : le soutien aux familles et la participation des habitants. Ils sont donc des promoteurs de la participation des habitants : proposer des sorties pour les familles, des ateliers collectifs autour de l'alimentation ou de la santé, accompagner des habitants dans des projets de mobilité ou d'activité avec par exemple la mise en place d'un fonds de participation des habitants, les consulter sur les projets de renouvellement urbain, impliquer des habitants dans les projets de gestion urbaine et sociale de proximité (gestion des déchets et tri sélectif, économies d'énergie...).


L'aide sociale facultative : du dernier filet de protection sociale au creuset de l'expérimentation

Enfin, les CCAS, parce qu'ils sont peu soumis à des compétences obligatoires, sont également porteurs de l'innovation et de l'expérimentation sociale. La souplesse de la clause générale de compétence des communes et des CCAS, mais aussi l'adaptabilité de l'aide sociale facultative se conjuguent pour créer un contexte local favorable sur la mise en place de projets locaux, expérimentaux, adaptés aux questions et aux problématiques locales. Les exemples portant notamment sur le micro-crédit ou bien encore les épiceries solidaires ou autres allocations municipales sur le logement sont nombreux. La question qui se pose ensuite immédiatement est celle de la modélisation et de la mise en place d'une maquette économique qui permette de passer de l'innovation au financement sur fonds propres (municipaux) et/ou précaires (issus des partenaires sans assurance de reconduction et de pérennisation), l'action en tant que telle, autrement dit la reconnaissance institutionnelle.


TÉMOIGNAGE

Pierre Meyer
Directeur du développement social et de la solidarité
au centre communal d'action sociale de Grenoble


« Questionner les politiques redistributives
»
Le CCAS de Grenoble a initié un plan d'action 2009-2014 qui s'appuie sur deux orientations structurantes : le recours aux démarches expérimentales et la territorialisation de son action sociale. Il conduit ainsi depuis 2009 deux dispositifs expérimentaux, l'allocation municipale d'habitation et le microcrédit personnel, qui illustrent la contribution que peut apporter une collectivité dans le champ des politiques redistributives et de la promotion de nouveaux instruments de la ­solidarité.
Nous constatons que ces dispositifs de redistribution ou ces nouveaux instruments de solidarité sont des révélateurs de fragilités sociales préoccupantes ­auprès de populations qui ne nous sont pas familières. Questionner les politiques ­redistributives est un des enjeux de la coopération de nos collectivités.
Deuxième enjeu : pour rencontrer ces ­populations et travailler avec elles sur des réponses appropriées tant en matière de prévention que d'accès aux droits, il y a une nécessité à conforter et conjuguer nos capacités d'intervention territoriale. Et sur ces objectifs, nous sommes évidemment loin d'une logique exclusive du guichet et de la stricte délivrance de prestations...


Mise en place d'une allocation municipale d'habitation
En 2007, à l'issue de travaux préparatoires conduits avec les bailleurs, les fournisseurs d'énergie, l'agence d'urbanisme de l'agglomération grenobloise, visant à prendre en compte l'impact du coût du logement sur les ménages les plus en difficulté, le conseil municipal a approuvé le principe d'une aide dont l'objectif est de diminuer le taux d'effort pour le logement des ménages grenoblois à faible niveau de vie, n'ayant pas accès au parc social. Sa gestion en a été confiée au CCAS.
En s'appuyant sur les expertises de la CAF de Grenoble pour déterminer les populations cibles et du CREDOC pour arrêter les critères d'accès et les montants de l'allocation suivant un principe qui est de rapprocher le taux d'effort pour le logement des ménages habitant dans le parc privé de ceux habitant dans le parc social, deux catégories de bénéficiaires ont été retenues : les familles dont le reste à vivre par unité de consommation est inférieur à 300 euros, et les jeunes de moins de 25 ans dont le reste à vivre est inférieur à 100 euros, pour des montants d'allocation compris entre 100 et 300 euros par trimestre. Cette allocation est versée à 327 ménages par la CAF. Enfin un protocole d'évaluation a été conçu avec le CREDOC, comprenant deux vagues d'interrogation « ante et post ». La première interrogation a permis de faire un diagnostic initial des conditions de vie de ces ménages, la deuxième d'appréhender l'impact réel de l'allocation. Deux cohortes de 115 et 120 ménages bénéficiaires et non bénéficiaires ont été enquêtées.
Ce dispositif a été soutenu dans le cadre de l'appel à projet portant sur les expérimentations sociales du Haut-commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté.
Excepté les jeunes, pour lesquels ce dispositif ne permet pas d'identifier la réalité des situations, celle des ménages bénéficiaires confirme totalement le ciblage initial : des familles de faible taille ou monoparentales, habitant dans des logements souvent dégradés ou peu adaptés, dont moins de la moitié ont un emploi. Le sentiment d'être en situation de pauvreté est très répandu et elles sont nombreuses à faire état de restriction sur les dépenses alimentaires et de santé. Enfin une minorité de ces ménages est aidée pour le logement ou en relation avec les services sociaux.
La deuxième enquête montre l'impact de l'allocation par le fait, pour les familles bénéficiaires, d'avoir eu moins de difficultés pour payer le loyer, une perception d'une détérioration de la situation financière plus faible que pour les non bénéficiaires, une diminution du sentiment de restriction. Elle a permis aussi, en restant dans une enveloppe identique, de procéder à des ajustements tant sur le montant de l'allocation, le ciblage et les modalités de versement et de décider de la poursuite de cette expérimentation.
Celle-ci porte aujourd'hui plusieurs enseignements :
- la réelle possibilité à partir d'une démarche préparatoire exigeante de diagnostic partagé entre acteurs, et d'un protocole d'évaluation bien adapté, d'identifier dans une réalité somme toute complexe et difficile à appréhender, la précarité dans le parc privé, un ensemble cohérent de situations sociales pour lesquelles l'action publique peut définir des modes d'intervention ;
- il peut être tout à fait pertinent pour une collectivité de s'engager dans des politiques redistributives, pertinent par l'apport tangible que cette aide apporte concrètement aux bénéficiaires, pertinent parce qu'il est possible de les réaliser dans des volumes maîtrisables tout en concernant non pas des panels mais bien une totalité de situations comparables ;
- enfin ces situations ne sont pas aujourd'hui identifiées par l'action publique dans ces modes d'intervention sociales traditionnelles. Mais d'une certaine manière leur prise en compte par l'engagement de la collectivité dans une allocation redistributive n'a de sens que si s'engage autour d'elle un processus partenarial qui permette aux grandes politiques publiques concernées d'intégrer ces nouvelles situations.
C'est là tout l'enjeu de la coopération que les conseils généraux et les collectivités locales pourront développer sur ces expérimentations. Celles-ci peuvent être ainsi une autre manière de travailler sur ce qui peut apparaître quelquefois comme un serpent de mer : la judicieuse complémentarité et la bonne articulation des aides.

Le microcrédit personnel (1)
La baisse historique du crédit en France (-13,5 %) et l'explosion du surendettement officiel (+ 14,8 %) sont des indicateurs préoccupants des problématiques de l'accès et de l'usage du crédit. Le microcrédit personnel selon le cadre qui lui est donné par le Fonds de cohésion sociale est une des réponses à cette situation et se veut une offre d'accès au crédit pour des personnes qui en sont exclues ou qui seront exposées au risque de ne prendre que des crédits les plus chers (cf. les crédits revolving). C'est pour cela que l'on parle aussi de crédit responsable. Constatant pour sa part que le développement du microcrédit en Isère est peu développé, le conseil d'administration du CCAS de Grenoble a délibéré pour lancer une expérimentation d'un dispositif communal de microcrédit personnel. Il a été conçu en partenariat avec l'ANSA (Agence nouvelle des solidarités actives), réalisé avec le Crédit municipal de Lyon et a fait l'objet du conventionnement défini entre la CDC et l'UNCCAS. Il ne s'agit pas ici de décrire précisément ce dispositif, mais d'en présenter succinctement le montage et les principaux enseignements après les 9 premiers mois de fonctionnement.
Ce dispositif a été mis en ½uvre autour d'une plate-forme centrale de premier accueil de la demande (le service d'aide sociale facultative du CCAS), de lieux décentralisés d'instruction des dossiers par les CESF des 11 centres sociaux du CCAS, de l'agence locale du Crédit municipal pour l'attribution du prêt. Procédure simplifiée, circuit court dans la décision, élargissement au plus grand nombre : ce sont les principes qui ont été retenus. Le bilan quantitatif sur la période de mai à décembre 2009 : 736 appels, 201 rendez-vous, 47 prêts. Le prêt moyen est de 1930 euros sur 29 mois et est destiné à 86 % à un projet lié à la mobilité et au logement. L'emprunteur est majoritairement une personne seule, à parité homme ou femme, salariée (50 %), avec des ressources inférieures à 1 500 euros.

Les premiers enseignements de ce dispositif sont de plusieurs ordres :
- la capacité que peuvent se donner les acteurs sociaux à ajuster leur information et leur communication dès lors que l'on agit dans le champ de l'économie de marché. C'est la question d'un marketing social qui demande des stratégies et des moyens qu'une collectivité seule ne peut assumer durablement ;
- le nombre d'appels reçus par la plate-forme témoigne d'une demande réelle. Mais qu'en est-il du besoin ? Les indicateurs nous montrent que dans le contexte économique actuel, la prévention du surendettement devient un enjeu majeur de politique publique. D'autant qu'elle concerne une population qui n'est pas aujourd'hui dans les circuits de l'action sociale traditionnelle. Mais comment l'atteindre ? C'est pour répondre à cette question que nous travaillons aujourd'hui avec l'ANSA à la mise en place de plateformes d'accompagnement budgétaire dans les centres sociaux. Elle nous conduira à concevoir avec nos partenaires de terrain et en priorité les services sociaux et les professionnels du conseil général, dont la présence dans nos centres sociaux est déterminante, de réelles stratégies d'action dans la proximité.

En conclusion, nous constatons que ces dispositifs de redistribution ou ces nouveaux instruments de solidarité portés à leur échelle par une collectivité, sont des révélateurs de fragilités sociales préoccupantes auprès de populations qui ne nous sont pas familières. Ces réalités questionnent les politiques redistributives, mais pour que ce questionnement soit opérant, il faut qu'il soit reconnu et animé : c'est un des enjeux de la coopération de nos collectivités.
Le deuxième enjeu est que pour rencontrer ces populations et travailler avec elles sur des réponses appropriées, tant en matière de prévention que d'accès aux droits, il y a une nécessité à conforter et conjuguer les capacités d'intervention territoriale de nos institutions. Et, sur ces objectifs, nous sommes évidemment loin d'une logique exclusive du guichet et de la stricte délivrance de prestations...

1. Extraits du rapport du rapport de l'ANSA du 12 mars 2010 : le MCP de la ville de Grenoble


Le revers de la médaille : l'inégalité générée par l'action communale

Il reste néanmoins que l'action sociale communale, par son caractère hétérogène et extrêmement souple, génère de fortes inégalités entre les territoires. Là où un cadrage national et réglementaire fixe pour les départements un socle minimum d'obligations et de standards dans l'action, l'action des CCAS est forcément génératrice d'inéquité de traitement selon les actions et les politiques volontaristes ou pas des communes, et en fonction des critères d'éligibilités choisis. C'est sur ce point que la décentralisation départementale, fortement normée et pré-définie par le cadre législatif, retrouve un sens : celui de permettre une garantie minimale d'accès aux droits sur le territoire national. Ces aspects rendent donc encore plus nécessaire la coordination entre les acteurs départementaux et communaux, et plus pressante l'approche intercommunale de certaines politiques...


Dynamiques territoriales de l'action sociale et médico-sociale

Ces réflexions sont développées dans l'ouvrage Dynamiques territoriales de l'action sociale et médico-sociale, disponible à partir du 1er septembre aux Presses universitaires de Grenoble (Préface d'Olivier Noblecourt, adjoint à l'action sociale et à la famille à la ville de Grenoble).


Pour se former
- « L'analyse des besoins sociaux :outil de pilotage de l'action sociale »
Le 23 septembre, Paris
- « L'aide sociale facultative »
Le 12 octobre, Lyon
Contact : Joëlle Mazoyer, 04 76 65 61 00,
joelle.mazoyer@territorial.fr