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PPP et crise de liquidités : l'heure du doute

Article du numéro 392 - 15 décembre 2009

Finances

Plus d'argent pour les PPP ? Pas encore, mais la crise financière touche tous les projets de de financements par emprunts, PPP compris. Ces derniers souffrent donc : plus que jamais, la longueur du financement et son coût sont en cause.

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La crise des liquidités génère de fortes perturbations sur le marché du financement de projets d'infrastructures et les montages en partenariat public-privé n'échappent pas à ces difficultés. Comme tous les montages essentiellement financés par emprunt (Project Financing), les PPP sont fortement exposés aux tensions des marchés financiers. On assiste de ce fait à une diminution de l'offre de financement, à un renchérissement des coûts et à une limitation de la validité des propositions.


Une diminution de l'offre de financement

La crise des liquidités a profondément ­modifié le comportement des acteurs du marché et plus particulièrement celui des bailleurs de fonds. L'analyse de viabilité des projets s'adosse sur les contraintes de ­financement du secteur bancaire. Sur ce point, la durée des montages en PPP (vingt à trente ans) vient se heurter à l'absence de visibilité à long terme des établissements de crédit. La crise financière a rappelé à tous la réalité des risques liés à la transformation des ressources court terme en emplois long terme. Aujourd'hui, la réticence des bailleurs de fonds à financer des projets dont la durée de vie est supérieure à vingt ans est forte et, de ce fait, l'offre de financement à long terme s'en retrouve limitée.
Par ailleurs, les établissements de crédit exigent désormais des taux accrus de rentabilité. Cette recherche d'une meilleure adéquation risque/rentabilité exerce une pression supplémentaire sur le coût de ­financement. Enfin, les exigences des ­financeurs se multiplient face aux incertitudes. Ils souhaitent limiter - voire exclure - les risques encourus des projets. Sur ce point, le mécanisme de la cession de créance liée au contrat de partenariat représente
un atout non négligeable pour attirer un ­financeur.


La hausse du coût de l'opération

La raréfaction du crédit dévoile au grand jour l'une des faiblesses structurelles des PPP : le surcoût financier des PPP par rapport à un financement direct du secteur ­public local en raison de conditions de ­financement moins performantes. Les collectivités locales étant structurellement plus solvables que les entreprises privées, elles bénéficient des conditions de financement nettement plus favorables. Aujourd'hui, ce surcoût du privé est payé cash dans la ­mesure où la plupart des montages en PPP reposent sur une structure de financement basée quasi exclusivement sur l'emprunt. Les montages mixtes associant endettement et financements « corporate », c'est-à-dire mobilisant des fonds propres, résistent mieux aux tensions actuelles. Or, la plupart des PPP en cours ou à l'étude ont privilégié le financement par l'emprunt.
La prise en compte de cet enchérissement du coût du crédit bouleverse les résultats des études préalables. Il devient de plus en plus délicat pour une collectivité de justifier la performance financière d'un montage en PPP tout en respectant une approche ­rigoureuse. La crise des liquidités repositionne les études de faisabilité des projets au centre du circuit de décision. Souvent ­appréhendées comme de simples formalités, elles s'avèrent désormais déterminantes pour appréhender la performance de la ­dépense publique.
La raréfaction des financements et l'augmentation de leur coût initient une nouvelle démarche d'évaluation des projets d'investissement dans le monde local. Les collectivités locales françaises disposant ­encore d'une capacité d'emprunt, il est parfaitement légitime qu'elles s'interrogent sur la pertinence des montages juridiques et ­financiers qui vont générer des tensions sur leur section de fonctionnement à l'avenir. Et sur ce point, les PPP, qui transforment une partie de la dépense d'investissement en fonctionnement, s'inscrivent difficilement dans les contraintes financières actuelles des collectivités.


La difficile évaluation des opérations en cours

Avec la crise des liquidités, il est très difficile pour un groupement candidat à un PPP d'obtenir l'engagement d'un établissement bancaire sur plusieurs mois ou même plusieurs semaines. La validité des offres ­finan­cières est de ce fait limitée à quelques jours (voire deux ou trois semaines). Or, la durée du dialogue compétitif excède souvent le trimestre ou le semestre. Pour concilier ces deux réalités, le législateur a permis que les modalités de financement indiquées dans l'offre finale puissent présenter un caractère ajustable. Cette disposition rend bien évidemment difficile l'appréciation de la rentabilité des projets, les offres des candidats ne reposant que sur de simples hypothèses et non sur des engagements fermes en ce qui concerne les conditions financières.
Enfin, et ce point est très certainement symbolique des difficultés actuelles, l'esprit même du contrat de partenariat est modifié puisque désormais le partenaire privé n'est plus dans l'obligation de financer l'intégralité du projet. S'il doit cependant rester majoritaire dans la structure de financement, la participation de la personne publique n'est plus exclue. Présenté initialement comme un contrat permettant à l'adjudicateur de confier une mission globale de financement et d'exploitation d'un investissement au secteur privé, le PPP perd incontestablement l'un de ses avantages, la dette initialement portée par le privé étant partiellement prise en charge par la collectivité locale. Sur ce point, les contrats de PPP s'éloignent ­aujourd'hui de plus en plus d'une véritable logique de financement de projet et peinent à trouver leur place dans la large palette des outils dont disposent les collectivités locales pour financer leurs investissements.


Faciliter les dialogues en cours

Convaincu de la nécessité de diversifier les outils de financement de l'investissement public, le législateur est intervenu à de nombreuses reprises pour tenter de gommer ou à défaut d'atténuer ces difficultés, l'objectif étant d'accentuer les effets du plan de relance. La loi pour l'accélération des programmations de construction et d'investissements publics du 18 février 2009 a proposé tout un arsenal pour faciliter les dialogues en cours et encourager le secteur bancaire à rester présent sur le marché.
L'assiette de la cession de créances a été élargie. Il est désormais possible de céder entièrement la créance, tout en limitant à 80 % l'acceptation par la personne publique. Cette disposition vise à renforcer les sûretés du bailleur de fonds pour lequel le PPP s'apparente de plus en plus à un placement financier peu risqué.


À lire
Sur www.lettreducadre.fr, rubrique « au sommaire du dernier numéro » : « PPP : l'abécédaire de la réforme », La Lettre du cadre territorial n° 381, 1er juin 2009.