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Associations : l'enfer des conventions

Article du numéro 389 - 01 novembre 2009

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Quête sans fins ? Piège infernal ? Pour garantir les subventions et la bonne utilisation des deniers publics, les collectivités demandent de plus en plus aux associations de passer par la convention. Mais la lourdeur des procédures décourage. De plus, existe le risque de favoriser une logique de commande publique en faisant le jeu du secteur marchand. Laissera-t-on entrer le loup privé dans la bergerie associative ?

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Dans la foulée de la loi du 12 avril 2000 et de son décret d'application du 6 juin 2001, les relations entre collectivités et associations se sont professionnalisées. Désormais, elles sont fréquemment régies par des conventions. Obligatoires dès qu'une subvention est supérieure à 23 000 euros, ces contractualisations deviennent un élément de plus en plus incontournable. Bien que théoriquement destinées à clarifier les engagements des deux acteurs et à sécuriser le partenariat, à l'épreuve de la réalité, elles mettent bien souvent en difficulté, parfois même en danger, les associations.

De prime abord, ces conventions sont un élément de stabilité dans le monde sans ­pitié des subventions. Grâce à elles, les ­associations obtiennent des garanties, souvent au-delà du seul exercice annuel, sur les moyens mis à leur disposition et prennent connaissance de manière claire et explicite des attentes de leurs partenaires. De leur côté, les collectivités se prémunissent contre les risques juridiques, effectuent un suivi de l'argent public et s'assurent d'une prise en compte de leurs orientations stratégiques... Bref, sur le papier, tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes. Or, pour de nombreuses associations, la situation est loin d'être idéale. À des procédures parfois ingérables s'ajoutent une perte de sens et, comble de l'ironie, des opportunités pour des entreprises privées de s'emparer de nouveaux marchés lucratifs.


Un cauchemar pour les bénévoles

L'année dernière, une association d'anciens combattants de Seine-et-Marne jetait l'éponge et, désemparée, renonçait aux quelques dizaines d'euros que lui octroyait habituellement une commune. « Depuis des années, écrivait l'association, nous venons pour les cérémonies d'armistice de votre commune et nous recevons une petite subvention. [...] Nous avons eu le dossier de ­demande de subvention pour l'année prochaine. [...] Votre dossier est vraiment très compliqué pour la somme que vous nous versez. Donc nous renonçons à faire une ­demande de subvention cette année. » Un ­appel téléphonique de la responsable du service association suffit pour résoudre le problème. La collectivité utilisait un dossier unique, quel que soit le niveau de sollicitation financière. L'association n'avait pas à renseigner tous les documents, mais uniquement quelques simples lignes de la première page ! Mais devant le nombre de feuillets reçus, les membres du bureau s'étaient inquiétés et avaient abandonné sans même lire toutes les instructions.

Cette anicroche illustre le fossé qui peut exister entre les exigences des collectivités et les ressources des bénévoles. Ces derniers, des habitants volontaires, souvent sans autre qualification que leur motivation, n'ont pas toujours les compétences administratives et comptables pour intégrer des contraintes quasi-professionnelles. La généralisation des conventions et des procédures qui les ­accompagnent crée donc une inégalité car les associations n'accèdent plus seulement à l'aide publique en fonction de leur rôle et de leurs projets, mais en fonction de l'aptitude de certains de leurs membres à monter des dossiers ; le meilleur atout pour une association est alors de compter un cadre de la fonction publique territoriale dans son bureau !


Un glissement du politique vers le technique

Le recours aux conventions provoque un glissement de l'orientation politique vers la commande technique : les appels à projets, voire appels d'offres, fleurissent en dessous des seuils légaux et génèrent une situation qui parfois profite à des entreprises privées. Éric Favey, secrétaire national de la Ligue de l'enseignement, constate cette tendance grandissante dans les domaines de l'éducation, de la culture et des loisirs : « Le système des procédures d'appel d'offres et des contrats d'objectifs a fait entrer dans le champ concurrentiel des opérateurs privés, des entreprises de services. Elles concourent de manière professionnelle, respectant les critères de la commande, et présentent aux yeux des communes des réponses de même nature que les associations. C'est ramener les associations à un simple rang de fournisseur alors que leur approche et leur philosophie sont tout autres. »

Et il est vrai que la nature du projet pédagogique, l'articulation des actions avec la population - voire sa concertation et participation - et les synergies avec le tissu ­associatif local sont les grands absents ­récurrents de bon nombre de contrats ­public-privé périscolaires. Les critères formels qu'on y trouve concernent les taux d'encadrement, les diplômes des encadrants et des animateurs, les répartitions par types d'activités, les pourcentages de sorties ­extérieures etc. Bref des paramètres - souvent réglementaires - faciles à intégrer dans un cahier des charges, mais qui ne représentent qu'une partie de la prestation. « Cela risque de dispenser les collectivités de la réflexion politique » alerte Éric Favey. Le ­secrétaire national de la Ligue de l'enseignement est pourtant partisan de la professionnalisation des relations entre les collectivités et les associations et milite pour rendre des comptes sur les réalisations, être transparent quant à l'utilisation des fonds publics et mettre en place des procédures partagées d'évaluation. Un modèle empirique, testé sur le terrain, qui reste à formaliser et globaliser...


Question d'ambiance

Alors, faut-il d'urgence supprimer les conventions des collectivités avant qu'elles ne détruisent les associations ? « Le conventionnement n'est pas forcément un rapport de force à sens unique qui ne servirait que les ­intérêts des municipalités et instrumentaliserait les associations, nuance Alain Détolle, rédacteur en chef du magazine Associations mode d'emploi. Il peut être un bon moyen au contraire de conforter la reconnaissance de l'autonomie du projet associatif. Tout dépend de l'ambiance dans lesquels travaillent les protagonistes. »
Et cette « ambiance » est un élément clé. Il est important pour une collectivité de distinguer deux modes d'action :
- d'un côté, l'intervention directe, qu'elle soit effectuée par la collectivité elle-même, en régie, ou par un tiers, du simple fournisseur au titulaire d'une délégation de service public : dans ce cas, la collectivité a identifié un service nécessaire à la population, a défini une solution pour le mettre en ­œuvre et attend donc légitimement les ­résultats tangibles de sa « commande » ;
- d'un autre côté, l'intervention indirecte, dont relève le soutien aux associations : dans cette situation, la collectivité identifie une activité locale comme répondant à des aspirations ou des besoins des habitants et choisit d'aider l'association en question à maintenir, réaliser ou développer son action.
Or, si a priori la vocation initiale des associations les place dans le champ de l'intervention indirecte, force est de constater qu'avec le temps elles ont également ­investi, grâce à leur savoir-faire, le domaine de l'intervention directe en se positionnant comme des prestataires pour les collectivités. Il convient donc, dans la relation collectivités-associations, de bien savoir dans quel registre se situent les protagonistes. Soit les associations sont d'abord conçues comme des « partenaires de la vie locale » - dans une logique d'intervention indirecte - et leur rôle est alors acté par une convention qui reconnaît l'utilité du rôle de l'association, respecte son ­autonomie et parvient à aider son activité tout en la situant dans les orientations ­politiques de la collectivité. Soit la collectivité se situe dans un rôle de « donneuse d'ordres » - son intervention est alors ­directe - et l'ordre donné est alors formalisée par une convention qui privilégie les attentes du commanditaire et contraint davantage l'exécutant.
Néanmoins, même dans ce dernier cas de ­figure, il reste important de considérer une association autrement que comme un fournisseur habituel. Sinon, la collectivité courrait le risque de se priver des bénéfices de l'innovation, de l'ancrage social, du sens de l'intérêt public que manifestent ces partenaires qui partagent, avec les collectivités, l'absence de but lucratif et, avec les élus, le principe de gestion désintéressée.


Association Mode d'emploi

Le magazine référence des associations et de leurs partenaires.
40 pages, 80 000 lecteurs.
Obtenez un exemplaire sur simple demande auprès de marie-aurelie.griere@territorial.fr
Un magazine du groupe Territorial


Une relation de commande publique descendante

Gilles Le Bail
vice-président de la Conférence permanente des coordinations associatives


Sous couvert de sécuriser les relations contractuelles et de les rendre « eurocompatibles », l'État nous propose un système de conventions d'intérêt général. Cette orientation conforte des relations de commande publique descendante, au détriment de projets « montants » qui émergent de la société. Les conditions financières posent également question car elles excluent du subventionnement le fonctionnement courant et les projets propres aux associations.
Le débat aura lieu lors de prochaine Conférence de la vie associative, à laquelle participent les représentants des collectivités locales (AMF, ADF...). Si l'État met en place un cadre juridique, les collectivités locales s'en empareront... Or, aujourd'hui on évacue trop souvent la question du projet au profit de critères économiques imposés alors qu'il y a besoin de dialoguer et d'évaluer la « durabilité » des actions en fonction de paramètres comme le bien-être et la création de richesses autres que monétaires.


« Les élus doivent se poser la question de l'impact de leurs choix »

Laurent Thoviste
directeur de la rédaction, Association mode d'emploi

Au-delà des objectifs directs, les élus doivent se poser la question de l'impact de leurs choix sur un territoire. Le tissu associatif est un élément d'animation dont une partie de l'activité n'est pas quantifiable. Le fragiliser, c'est aussi fragiliser le territoire. Et quid de la capacité d'innovation ? Beaucoup d'innovations sont nées au sein du milieu associatif avant d'être reprises par les opérateurs classiques. Quelle part accorde-t-on aujourd'hui à l'innovation ? Face à des problèmes complexes pour lesquels on investit parfois des sommes considérables sans obtenir d'effets notables, la recherche d'innovations ne devrait-elle pas être prioritaire ?


« Clarifier le lien entre la collectivité et l'association »

Frédéric André
directeur de la vie associative et de l'animation
mairie de Savigny-le-Temple


Les communes doivent se garder d'instrumentaliser les associations. Au-delà de leur objet, elles sont une école de la participation, un socle fédérateur, une composante du lien social. Les activités des associations sont donc complémentaires aux politiques publiques.
Une bonne convention permet de clarifier le lien entre la collectivité et l'association : elle utilise les statuts de celle-ci comme point de départ, fixe des objectifs partagés réalistes - c'est-à-dire parfois modestes - et permet de réfléchir ensemble aux projets. La réussite tient dans l'équilibre trouvé ensemble le respect de la liberté du fait associatif, esprit de la loi de 1901, et les attentes légitimes du bailleur de fonds.


Pour aller plus loin
- « La mallette associative »,
- « Guide de l'instructeur des demandes de subventions »,
- « Le contrôle des associations subventionnées », des ouvrages de Territorial Éditions. Sommaire et commande sur http://librairie.territorial.fr
- « Les conventions des collectivités territoriales en matière sportives », un ouvrage de la collection PUS à commander ou à télécharger sur www.acteursdusport.fr

Pour se former
« Quel partenariat entre associations et collectivités locales ? », le lundi 14 décembre à Lyon
Contact : Joëlle Mazoyer - 04 76 65 61 00 - joelle.mazoyer@territorial.fr