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Banques : une charte pour rien !

Article du numéro 382 - 15 juin 2009

Finances

Mettre de l'ordre dans les relations entre banques et collectivités. L'idée semblait bonne après des années de « n'importe quoi ». Mais le choix d'une charte de bonne conduite lui-même semble mauvais : elle a peu de chances d'aboutir à de nouvelles pratiques, pourtant si nécessaires.

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La tâche était insurmontable : comment appliquer un bon traitement à une ­pathologie mal définie et des patients rétifs ? Éric Gissler, inspecteur des finances de son état, et missionné par les deux ­ministres de tutelle des collectivités locales pour réguler les relations entre banques et collectivités, a développé des talents de ­patience pour parvenir à un consensus ­acceptable par toutes les parties concernées. Mais trop peu de conditions étaient réunies pour refondre durablement la gestion de dette territoriale.


Un problème mal posé

Alors que les dérives bancaires étaient ­dénoncées de longue date (notamment dans ces colonnes) et que l'État avait appelé à l'aide, il a fallu que quelques situations soient médiatisées pour qu'enfin les pouvoirs publics se décident enfin à bouger. Cette appréhension conjoncturelle du sujet était trop limitée car cela pouvait signifier que les difficultés rencontrées étaient de deux ordres. Soit la crise est responsable des difficultés, soit certains produits structurés sont problématiques. Cette vision était bien trop étroite alors que ce sont les fondements même de la relation entre banques et collectivités qui sont en cause. L'État disposait de tous les moyens pour ­réguler de manière efficace la dette territoriale, soit à travers une évolution souhaitable des plans comptables territoriaux, soit en offrant un carcan juridique, comme pour n'importe quel achat des collectivités. La solution d'une charte a pourtant été privilégiée. La hiérarchie des normes ignore le pouvoir coercitif d'une charte qui exige un consensus large pour être acceptée. Très ­naturellement, une charte va plus être présidée par le consensus que ses signataires imposent que par la solution au problème qu'elle est censée résoudre. Les liaisons dangereuses entre banques et collectivités sont un problème : il convenait de le traiter ­sérieusement, a minima par voie réglementaire.


Le rôle ambigu des différents acteurs

Les négociateurs pour les collectivités ­locales, c'est-à-dire les associations d'élus, sont-elles les bons interlocuteurs dans la mesure où la dette, de par sa technicité, ne peut pas être gérée par les élus ? Qui tire ­effectivement les ficelles derrière la position officielle de ces associations ? Le rôle de l'État est ambigu : comment, alors qu'il est devenu actionnaire de la principale banque des collectivités locales, peut-il mettre de l'ordre dans ce marché de la dette territoriale, quand cette remise en ordre même aurait pour conséquence d'en ruiner les perspectives de développement ? L'État a mis beaucoup d'argent dans Dexia : cet ­argent a fondu aussi vite que l'action Dexia. Or, pour revendre dans quelques années avec un bénéfice, il faut pérenniser le ­modèle économique bancaire de la complexité et de l'incessant réaménagement, si rémunérateur. Enfin, le rôle des banquiers est également ambigu, car chacun a pesé sur cette charte pour qu'elle vise les produits des concurrents, mais pas les siens, ou pour l'adapter à ses pratiques commerciales.


Que d'incohérences !

À ce constat que l'on regrette, la charte ajoute d'étonnantes incohérences. Ainsi le fondamental engagement numéro un, qui propose de lier l'exploitation et/ou le bilan de la collectivité aux indices et aux options contractées par les collectivités à travers les produits bancaires. Comment peut-il exclure les indices des ­matières premières, alors que les produits commercialisés sur ce thème l'ont été sur l'indice du prix du pétrole et ont été conçus dans un souci de couverture contre la flambée du prix des matières premières fossiles ? La création de ces produits n'a surtout pas été présidée par la recherche d'une économie de frais financiers en échange d'une prise de risque (ce qui est l'architecture même d'un produit structuré) mais au contraire par le souci de couvrir la collectivité d'un risque. Les dépenses d'énergie sont souvent le premier poste d'achat d'une collectivité et c'est le poste qui a subi la plus forte progression ces dernières années : se protéger contre cela est financièrement neutre et économiquement juste. En proposant cette mesure, on interdit de facto aux collectivités de se couvrir contre les vicissitudes des cours du pétrole !


Dans le même sens, et toujours dans l'objectif de lier l'exploitation de la collectivité et son bilan avec les options adoptées en gestion de dette, pourquoi conserver la possibilité de spéculer sur des index hors de la zone euro ? Par ailleurs, une proposition importante est avancée dans le dernier alinéa du premier engagement et consiste en une double limitation du risque en volume et dans le temps. Mais sa formulation est équivoque notamment en limitant la bonification de la première phase, sans envisager explicitement la seconde. La bonification d'intérêts est circonscrite mais mal balisée et les options ­décalées sont toujours possibles. Enfin, le deuxième engagement résume à lui seul le paradoxe de cette charte : la volonté de mettre fin à une pratique malsaine de l'ingénierie financière en mettant fin aux produits dits « snow-ball », mais en oubliant les principaux d'entre eux !!! Cette charte ne reflète que la volonté des deux parties de faire illusion. Le problème était aisément soluble pour qui en avait réellement l'intention : l'instauration d'un CAP obligatoire tout au long de la vie du prêt. Car finalement, peu importe le risque pris, l'important c'est le niveau du risque.


Un projet très hétérogène

L'énumération de ces obstacles explique que la charte soit techniquement insatisfaisante : se polarisant sur de l'accessoire et omettant l'essentiel, c'est-à-dire le risque pris par les collectivités. C'est pourquoi, cette charte, interprétée à la lettre, pérennise toutes les pratiques bancaires les plus perverses :


- des options exotiques peuvent continuer à être commercialisées ;


- les produits de type snow-ball peuvent continuer à prospérer puisque les coefficients multiplicateurs jusqu'à 5 sont pérennisés ;


- des options sur 30 ans sont toujours possibles puisque seules les premières phases des produits sont circonscrites ;


- les réaménagements, fonds de commerce des banquiers et principal vecteur des produits structurés sont passés sous silence. Accorder aux banquiers des avenants par lesquels ils multiplient par deux ou trois leurs marges restera malheureusement le quotidien des collectivités ;


- les bonifications de frais financiers sont toujours aussi amples (emprunter à 1 % même quand l'argent vaut 4 %, tant que l'euribor reste à en deçà de 1,50 %) ;


- masquer comptablement les pénalités de remboursement anticipé ou autres soultes est toujours possible ;


- améliorer artificiellement les comptes locaux en soulageant les frais financiers sans provisionner le risque qui en est l'origine n'est pas remis en cause.