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DSP haut débit : quels enjeux financiers ?

Article du numéro 376 - 15 mars 2009

Marchés publics

Pour installer des réseaux haut débit, la procédure de délégation de service public est un outil utile. Mais sur ce marché très particulier, en constante évolution juridique, technologique et économique, certaines précautions sont à prendre.

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Le haut débit pour tous ! L'objectif est ambitieux et la seule action des opérateurs privés n'y suffit pas. De nombreuses collectivités locales l'ont compris et se sont engagées dans le déploiement et l'exploitation d'un réseau « haut débit » : l'AVICCA (Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel) recense près de 110 projets en cours dont 63 sont gérés dans le cadre d'une délégation de service public (DSP). La préférence pour la procédure de DSP est avérée, mais elle nécessite de s'entourer de certaines précautions, notamment sur le plan financier et en particulier d'appréhender le « marché » sur lequel on intervient et le raisonnement économique et financier des candidats délégataires.


Quel modèle économique ?

Parmi les nombreux champs d'intervention des collectivités, peu ont connu une évolution du contexte juridique, technologique et économique aussi rapide que celle du haut débit ou pour employer le terme exact des « réseaux de communications électroni­ques ». Surtout, ces évolutions ont convergé pour faire évoluer sensiblement le modèle économique des réseaux haut débit. On est ainsi passé en quelques années d'une activité limitée à la commercialisation de boucles de fibre optique dite noire (au sens de non active, charge aux clients d'installer leurs équipements pour « activer » la fibre et assurer le transport de données) à des ­réseaux actifs susceptibles de fournir la gamme complète des services à destination des opérateurs de détails (transport, DSL, sans fil...), en application de l'article L. 1425-1 du CGCT. Aujourd'hui, les réseaux d'initiative publique entament une nouvelle mutation avec le développement des techniques dites FTTH ou FTTB, c'est-à-dire le déploiement de la fibre jusqu'à l'utilisateur final, afin de délivrer du « très haut débit ». Le modèle économique des réseaux d'initiative publique a évolué en conséquence : d'abord centré sur la location de fibres, puis sur le dégroupage des lignes téléphoniques et désormais sur le raccordement en fibre des usagers, il est de plus en plus complexe.  D'autant que ces évolutions technologiques sont au service d'objectifs d'aménagement eux aussi multiples : couverture des « zones blanches » (celles où le haut débit n'est fourni par aucun opérateur) ; développement de la concurrence entre opérateurs (pour diversifier les offres sur le territoire) mais aussi accès au très haut débit dans certaines zones, en particulier à destination des entreprises, voire généralisation du très haut débit y compris pour les particuliers.


Les paramètres à prendre en compte

Aujourd'hui, tout projet de création ou d'extension d'un réseau « haut débit » ou « très haut débit » doit intégrer tous ces paramètres et les modéliser dans le cadre d'un plan d'affaires sur la durée totale de l'exploitation envisagée. Schématiquement, les ­paramètres suivants doivent être identifiés et évalués :


- revenus attendus (produits), par service (location ou mise à disposition de fibre noire, services de transport, DSL (dégroupage), sans fil (WiFi, Wimax) et en fonction d'hypothèses de déploiement du ­réseau et de pénétration auprès des clients potentiels (particuliers, TPE-PME, grandes entreprises, sites publics...)


- charges d'exploitation en fonction du ­dimensionnement du réseau, de la nature des services et du niveau d'activité, en distinguant les charges de maintenance technique des équipements et d'exploitation du réseau, son administration, sa commercialisation et les charges de structure ;


- investissements projetés en fonction des choix techniques envisagés : type de travaux en génie civil, architecture du réseau, type d'équipements « actifs »...

On s'en doute, la définition de ces différents paramètres découle directement des choix stratégiques et technologiques qui doivent être faits en amont, mais la modélisation économique et financière de ces données est indispensable, en particulier pour évaluer le coût du projet pour la collectivité, l'objectif étant à ce stade de réaliser une évaluation la plus juste possible.


Un juge de paix : le taux de rentabilité interne opérationnel

L'évaluation de la rentabilité repose en priorité sur la détermination du taux de rentabilité interne (TRI) de la délégation. Ce concept universel permet d'évaluer la rentabilité d'un investissement donné, à partir des flux que générera son exploitation, usuellement mesurés à partir des « cash-flows » ou flux de trésorerie. Le TRI opérationnel exprime la rentabilité intrinsèque de la délégation, indépendamment de son mode de financement ; s'il excède le taux de rémunération des ressources augmenté d'une prime de risque, l'opération s'avère a priori rentable ; à l'inverse, un TRI inférieur aux coûts de financement (par exemple au taux d'intérêt auquel se finance le délégataire) « plomberait » l'opération, dans ­laquelle le candidat refuserait de s'engager.  Les délégataires appliquent une règle commune à tous les investissements : plus le projet sera perçu comme risqué par les candidats, plus la rentabilité opérationnelle exigée a priori sera élevée. La question du TRI est centrale dans les ­négociations entre collectivité et candidats, dans la mesure où cet indicateur synthétise l'économie générale de la délégation, donc l'équilibre entre le niveau des flux d'exploitation et d'investissement et qu'en fonction de son niveau, suffisant ou non, la collectivité pourra être amenée à verser ou non une subvention d'équipement au délégataire.


Les enjeux d'une DSP

Trois facteurs plaident en faveur d'une procédure de délégation de service public :


- la spécificité des compétences et outils à mettre en œuvre, pour activer et exploiter un réseau et commercialiser les services auprès d'opérateurs, coûteux et longs à acquérir pour une collectivité ;


- le délégataire, ensuite, qui exploite le service à ses risques et périls, est de fait fortement incité à s'adapter en permanence à un marché évolutif, sauf à courir le risque de voir sa rentabilité s'effondrer ;


- la procédure de délégation, enfin et notamment la phase de négociation, permet de confronter les prévisions de la collectivité à celles de candidats qui vont ensuite s'engager sur des objectifs précis en terme financier (et bien sûr de niveau de service).


Le « juste niveau » de la participation publique

Cette question, qui découle de la précédente, est évidemment déterminante pour la collectivité. En matière de haut débit, elle se pose dans des termes spécifiques : il existe en effet un marché, avec des usagers qui sont prêts à payer un certain prix pour les services proposés ; mais ce marché n'est pas uniforme et le rapport entre l'investissement nécessaire et les revenus procurés est fonction des objectifs de couverture du territoire et du niveau de service fixés par la collectivité : les zones les moins denses et les plus éloignées sont a priori moins « rentables » que des zones urbaines, même si sur celles-ci l'initiative privée a déjà en partie « écrémé » le marché. De fait, la collectivité peut être amenée à verser une participation publique pour couvrir les obligations de service public imposées au ­délégataire. Cette formulation n'est pas qu'une clause de style : elle renvoie aux règles européennes en matière de concurrence et en particulier aux critères fixés par le fameux « arrêt Altmark ». Rappelons que celui-ci impose ­notamment le recours à des paramètres ­objectifs et transparents et à la notion de « bénéfice raisonnable » dans le cadre de l'accomplissement des missions de service public. Ces notions qui visent à objectiver le niveau de la participation publique versée ont également un autre intérêt, celui de contraindre le délégataire à justifier le montant de la participation publique et à ne pas en fixer le niveau a priori. Là aussi, la capacité de la collectivité à appréhender le raisonnement des candidats et l'anticiper en se plaçant sur leur terrain, celui de la rentabilité attendue et de son juste niveau sera déterminante dans la négociation. In fine, le coût pour la collectivité sera ­déterminé à partir de la Valeur actuelle nette (VAN) des flux financiers futurs (subvention versée, redevances reçues) entre délégant et futur délégataire... L'objectif d'une négociation bien menée étant évidemment de minimiser cette VAN, pour un niveau de service donné.


L'intéressement ou le « retour à meilleure fortune »

Quelle que soit la qualité de la négociation et la pertinence du plan d'affaires prévisionnel de la délégation, il est plus que probable que certains paramètres vont évoluer dans le temps, ce qui est inévitable sur un marché aussi évolutif, surtout avec des ­durées qui atteignent souvent entre quinze et vingt-cinq ans. La notion, classique en matière de DSP, de « retour à meilleure fortune » prend alors ici tout son sens : elle repose sur l'idée de faire bénéficier la collectivité d'un retour financier en cas d'amélioration de l'économie ­générale de la délégation et ainsi d'éviter que le délégataire soit seul à profiter d'une amélioration de la rentabilité de l'opération, alors qu'il a au départ bénéficié d'une participation publique. La clause d'intéressement peut ainsi s'analyser comme une possibilité de remboursement de la subvention initiale si la rentabilité de l'opération est meilleure que prévue initialement. À l'heure où les délégations de service public et plus largement les montages dits « complexes » apparaissent comme des solutions séduisantes pour externaliser des investissements lourds et les risques financiers qui en découlent, l'exemple des réseaux haut débit illustre bien les prérequis du succès de tels montages : définition précise des ­objectifs stratégiques, évaluation et modélisation financières préalables, compréhension du raisonnement financier des opérateurs et capacité à négocier sur les mêmes bases conceptuelles et enfin intégration de clauses offrant à la collectivité un retour en cas d'amélioration de l'économie générale de l'opération.


Les conditions financières du succès

Indépendamment de la maîtrise juridique de la procédure, la première condition de réussite est, comme dans toute négociation entre un acheteur et un vendeur, d'appréhender la logique de vendeur (ici du candidat délégataire) afin de décrypter la manière dont il construit son offre. De ce point de vue, un opérateur de communications électroniques se conduit comme tout autre délégataire et plus largement comme tout industriel : il ne s'engagera dans un projet, qui en l'espèce peut reposer sur des investissements considérables, que si la rentabilité de l'opération est suffisante.