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Interco : le bluff des maires

Article du numéro 376 - 15 mars 2009

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La baisse des ressources de l'interco redistribue les cartes du pouvoir intercommunal. Certains maires, qui n'avaient jamais vraiment accepté la montée en puissance des EPCI, en profitent pour relever la tête. Pour mener le dernier combat ou pour remettre en cause l'interco ?

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Au fil des années, les aménagements successifs de la taxe professionnelle ont eu pour effet de limiter le dynamisme de cette ressource importante et fondamentale pour les intercommunalités à taxe professionnelle unique. Depuis les ­années 2000 et avec l'évolution du tissu ­industriel français, notamment les délocalisations, la source se tarit inexorablement et quasiment sur tous les territoires, hormis quelques exceptions. La crise économique et la liquidation de nombreuses entreprises, l'annonce récente de la suppression de la taxe professionnelle ont accéléré les ­réflexions sur la question des ressources de ces collectivités... et surtout, crûment, sur les ressources de l'intercommunalité.


L'accouchement douloureux d'un nouveau système...

Historiquement, en transférant à l'intercommunalité la taxe professionnelle, impôt le plus dynamique à l'époque (près de 5 % d'évolution par an sur certains territoires), les communes soutenaient le développement d'une véritable intercommunalité de projet de territoire et la création de nouveaux services aux habitants. Cela s'est fait « sur le papier » dans une logique de rationalisation des investissements, de mutualisation et de réalisation d'économie d'échelle. Cela a également et logiquement permis de générer une plus grande solidarité entre les communes, en réduisant le différentiel fiscal. C'était l'effet de la dynamique de la loi Chevènement !


Pour laisser une marge de man½uvre aux communes, l'intercommunalité reversait une partie de cette taxe aux communes via l'attribution de compensation et la dotation de solidarité. Les communes continuaient à percevoir de leur côté l'intégralité des « taxes ménages ». Avec ces ressources, l'intercommunalité a globalement assumé son rôle sur tous les fronts et notamment les plus sensibles : l'habitat, les transports, les ­réseaux, l'environnement et les déchets (avec la TEOM ou la redevance en plus), le développement économique et le soutien de l'emploi... Mais l'exercice de ces compétences de plus en plus exigeantes a été de plus en plus coûteux, d'autant que, parallèlement, l'État et les départements ont poursuivi leurs transferts de compétences vers ces mêmes intercommunalités, sans forcément assurer un transfert équivalent de recettes.


Solutions bidouillées et provisoires

Dans l'attente des propositions du gouvernement et/ou durement touchées par la crise, certaines collectivités, qui ne se font aucune illusion sur les compensations ­potentielles à venir, se sont penchées sur la question et ont pris les devants pour diversifier leurs ressources. Elles ont notamment voté de nouvelles impositions en instaurant une « fiscalité mixte », ou augmenté d'autres gisements de ressources comme la taxe des ordures ménagères. Mais même si elles ont souvent fait l'objet de discussions politiques houleuses et douloureuses, ces solutions techniques sont transitoires et « bidouillées ». Les EPCI savent bien qu'elles ne suffiront pas structurellement à maintenir la dynamique des projets intercommunaux, de plus en plus lourds et nombreux.


Le combat des maires

Dans ce contexte, on rapporte l'exemple d'une intercommunalité qui a subi la fermeture brutale d'une grosse entreprise. La conséquence directe pour l'année 2009 est sans appel : une perte de plus de 10 % du ­total du produit de taxe professionnelle (sur plusieurs dizaines de millions de produit). Même si la loi prévoit de compenser partiellement et de façon dégressive sur plusieurs années cet événement (qui n'est peut-être pas le dernier dans la période), le coup est rude. En effet, même sans la perte de cette taxe professionnelle importante, il faut se rendre à l'évidence, les recettes engendrées par la TP ne permettent plus de ­financer les investissements prévus dans le cadre du projet de territoire.


Il y a certes une solution transitoire dans la diversification des ressources : le passage à la fiscalité mixte, c'est-à-dire le vote de taux par l'intercommunalité pour la taxe d'habitation, le foncier bâti, le foncier non bâti et la perception du produit correspondant. Mais ce recours à la fiscalité mixte entraînerait une hausse de la pression fiscale ­locale, contre laquelle les maires sont d'autant plus remontés qu'ils craignent de devoir subir une « double peine ». Le choix de la fiscalité mixte n'empêcherait en effet pas l'EPCI de réduire parallèlement les contributions (attribution de compensation et DSC) qu'ils versaient à ses communes membres. Dans tous les cas, les communes ­devraient réduire leurs dépenses ou augmenter la pression fiscale sur les ménages et en porter la responsabilité devant l'électeur.

Et alors ? N'était-ce pas le sens de l'histoire pour ce territoire ? A priori non, puisque les communes ont lutté pour rejeter cette option et conserver leurs marges de ­man½uvre. Bilan de l'opération : c'est l'augmentation de la TEOM (plus de 10 % de hausse) qui a été choisie par la communauté d'agglomération pour alimenter le budget. Mais cela n'empêchera pas certaines communes d'augmenter parallèlement leurs ­impôts locaux, pour pouvoir continuer à réaliser leurs propres investissements muni­cipaux, parce qu'il faut bien continuer à construire des piscines municipales et des boulodromes !

Mais le plus grave n'a pas été la dimension financière du débat. Sur le fond, les maires se sont farouchement affrontés au président de l'intercommunalité pour savoir qui devait faire les frais d'un tel contexte et d'une telle évolution... Et les communes ont gagné. Mais pour combien de temps ?


La tentation du repli sur soi

Philippe Pasquet,Vice-président de l'ADGCF
ppasquet@cc-val-de-garonne.fr


Lors de la campagne électorale de mars 2008, les débats n'ont guère laissé de place à l'action portée par les intercommunalités, y compris par les listes des maires sortants. À l'issue de ce scrutin, nos instances communautaires ont été largement renouvelées, et les nouveaux élus n'ont pas nécessairement les mêmes valeurs que leurs prédécesseurs sur le fait intercommunal. Dans ces conditions, comment peut-on porter un véritable projet de territoire dès lors que les représentants des communes au sein des intercos ont d'abord été élus sur un projet communal ?


Aujourd'hui, face à la crise financière qui touche les collectivités locales, la tentation est grande de préserver d'abord les finances des communes avant de développer de nouveaux projets pour le territoire. Ainsi, lors des discussions sur le pacte financier, il est rarement envisagé de remettre en cause les reversements aux communes (dotation de solidarité ou fonds de concours). Dans l'esprit de certains élus, c'est à l'intercommunalité de se serrer la ceinture, quitte à freiner son développement, tout en conservant son rôle de redistribution aux communes.  La fiscalité mixte peut pourtant être un outil de rééquilibrage fiscal entre villes centres et communes rurales, (ces dernières généralement moins imposées), afin de financer des transferts de charges sur des services qui profitent à l'ensemble de la population du territoire... et sans en assumer directement l'impopularité. À mon sens, la solution réside dans l'élection de l'exécutif des intercos au suffrage universel direct, sur la base d'un projet territorial partagé et non sur la somme de projets communaux. La proposition du fléchage sur les listes communales me semble insuffisante même s'il s'agit d'une réelle avancée.


Prêts à sacrifier l'investissement intercommunal

Entre les partisans de l'augmentation des impôts en début de mandat et ceux qui avaient été élus, avant tout pour maîtriser la pression fiscale, il y avait en effet de quoi alimenter de vifs débats politiques.


Mais c'était sans compter avec l'insidieuse conséquence de ces décisions fiscales sur la relation du couple intercommunalité-commune. Cette relation, déjà bien chahutée par des enjeux de pouvoirs et de compétences, est en train d'être à nouveau mise à l'épreuve par cette querelle supplémentaire des ressources intercommunales.

À cette occasion, l'intérêt de l'élu communal l'a parfois emporté sur celui de l'élu intercommunal, délicat et douloureux lorsqu'il s'agit de la même personne. En situation de crise, on assiste ainsi à un repli sur la commune, comme par un réflexe de défense et de sauvegarde. Certains maires, contraints de choisir entre deux capacités d'investissement, semblent être prêts à sacrifier celle de l'intercommunalité pour laisser aux communes leurs marges de man½uvre...Décidément, cette crise, avant d'être « la crise », risque d'être pour les collectivités le révélateur des instincts conservateurs communaux.


La fiscalité mixte : tentant, mais impopulaire

Une étude réalisée par l'Assemblée des communautés de France (ADCF) confirme l'intérêt que portent les communautés pour le régime de la fiscalité mixte. Mais elle montre aussi que pour l'heure, il n'y a pas de raz-de-marée en faveur de cette option... parfois fort impopulaire. Seulement 8 % des communautés de communes fonctionnant sous le régime de la taxe professionnelle unique (TPU) et 3 % des communautés urbaines (CU) et d'agglomération (CA) viennent d'instituer pour le nouveau mandat une fiscalité mixte, qui fait appel aux impôts ménages. C'est ce que révèle cette enquête, que l'ADCF a réalisée début janvier auprès de plus de deux cents communautés. « Les contraintes économiques et financières ont raison des engagements initiaux de ne pas solliciter une fiscalité supplémentaire sur les ménages » commente l'ADCF. Les communautés cherchent en effet les moyens de poursuivre la mise en ½uvre de leurs projets alors que les nuages s'amoncellent : 53 % des communautés de communes ayant adopté la TPU et 40 % des intercommunalités urbaines (CA et CU) estiment que leur situation financière « pourrait se dégrader à terme ». 27 % des CA et des CU répondent même que leur situation « n'est pas bonne ».


20% des communautés de communes à TPU, de même que 5 % des CA et des CU, qui étaient déjà soumises au régime de la fiscalité mixte, ont répondu qu'elles avaient reconduit ce mode de fonctionnement. 72 % des communautés de communes à TPU et 92 % des CU et des CA déclarent qu'elles n'envisagent pas le passage à la fiscalité mixte. « La fiscalité mixte n'est jamais considérée comme une solution aboutie mais constitue une première étape avant une remise à plat en profondeur des ressources fiscales du territoire communautaire visant à mieux équilibrer les compétences mises en ½uvre et leur financement », indique l'ADCF.


Un baroud d'honneur ?

Et que dire dans ce contexte des préconisations du rapport du Comité Balladur, qui au-delà des propositions de recomposition des Régions et des Départements réaffirme que l'échelle la plus pertinente de l'intervention publique territoriale est bien l'intercommunalité ? Assiste-t-on au dernier baroud d'honneur des communes, sorte de bluff politico ­administratif, dans l'attente d'un remaniement venu d'en haut, attendu depuis des années mais toujours freiné par des luttes de pouvoirs locaux ? À l'évidence, avec ce problème de ressources, nous tenons le sujet qui risque bien de faire bouger durablement les lignes !


Doc-Doc

À lire


« Réinventons la commune ! », La Lettre du cadre territorial n° 374, 15 février 2009.
« Réforme des collectivités : le grand mécano », La Lettre du cadre territorial n° 372, 15 janvier 2008.

Pour aller plus loin


« Interco : éloge de la mutualisation », un ouvrage de Territorial Éditions. Sommaire et commande