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Pactes financiers : juge de paix intercommunal

Article du numéro 374 - 15 février 2009

Finances

À l'heure où des contraintes accrues pèsent sur les intercommunalités, il est temps de songer à établir un pacte financier avec et entre les communes membres. En mettant au clair toutes ses décisions financières et fiscales, on permettra au projet de territoire de prendre tout son sens. Mais quelles règles respecter ?

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Sur le territoire communautaire, communes et groupement sont appelés à tisser des relations complexes sur le plan financier, en particulier dans le cadre de la taxe professionnelle unique. L'idée ou la nécessité de trouver un accord plus ou moins formalisé sur ces relations n'est pas nouvelle, mais bien souvent le résultat s'est limité à fixer les règles en matière de partage de ressources et de DSC. Or, les enjeux des relations financières entre communes et communautés sont bien plus vastes : partage des ressources, répartition des charges et des compétences, définition de l'intérêt communautaire, charges de centralité, ­investissement, adaptation de l'offre de service public... Surtout, la raréfaction des ressources communautaires, la TP et la fiscalité « spécialisée » (la TEOM ou le versement transport), ou au niveau communal (les dotations d'État) nécessite de ne plus considérer l'intercommunalité comme un moyen de se répartir des ­richesses, mais bien comme un outil de gestion d'un territoire.


Une double approche

Il faut s'interroger sur la traduction financière et fiscale du projet de territoire et en ­tirer toutes les conséquences, en prenant en compte les contraintes et objectifs, rarement convergents, de la communauté, des communes-centre et périphériques. L'expérience montre que le ­développement communautaire ne peut se faire contre la ville-centre mais ne peut pas non plus négliger les besoins ou appréhensions des autres communes. Traditionnellement, un pacte financier communautaire repose sur une double ­approche : un état des lieux financier, bâti à partir d'une analyse rétrospective, et une prospective financière. Première question, sur le plan méthodologique : faut-il consolider les comptes ou les agrégats financiers et sur quel périmètre (avec l'ensemble des communes, ou la commune-centre uniquement) ? Une consolidation comptable peut sembler intellectuellement séduisante, mais il ne faut pas perdre de vue que l'analyse doit être opérationnelle et rester lisible pour identifier les leviers d'action. D'autant qu'il n'est pas nécessaire de consolider les comptes pour identifier une dégradation de la situation financière de la commune-centre ou un programme d'investissements surdimensionné.

L'analyse financière rétrospective et prospective reste donc nécessaire, mais elle ne constitue que la première étape de la ­démarche. La seconde, et c'est elle qui donne un sens au terme de « pacte », c'est d'identifier les moyens financiers et fiscaux à ­mobiliser pour mettre en place les orientations stratégiques et cadrer financièrement ces dernières.
Plusieurs axes sont ainsi à définir.


La programmation pluriannuelle des investissements

L'objectif est de parvenir à une véritable concertation. Au-delà de la consolidation des prévisions de chaque entité, il s'agit ­ensuite d'en définir les modalités de mise en ½uvre : qui dispose de l'outil le plus adapté, qui peut mobiliser les financements les plus larges, quel est le moment le plus pertinent ? Ces questions sont d'autant plus ­ouvertes que la possibilité de financements croisés entre communes et communauté via les fonds de concours permet d'adapter les flux financiers aux besoins opérationnels et d'optimiser leur condition de réalisation.


La gestion des compétences

La question du « qui fait quoi » est centrale : le risque de superposition des actions et donc des moyens à mettre en face, doit être évalué et neutralisé, à partir d'une réflexion sur la mutualisation des moyens. L'accroissement de l'offre de service doit ­intégrer cette contrainte. Par exemple, la mise en place de groupements de commandes au profit des communes ou d'une assistance dans des domaines à haute technicité (urbanisme) est appréciée par les communes, mais nécessite une évaluation préalable des moyens disponibles ou, le cas échéant, à mobiliser. À enveloppe financière contrainte, ils devront avoir une contrepartie en termes de flux financiers en direction de ces mêmes communes (réduction en volume de la DSC par exemple).


Les ressources fiscales

En taxe professionnelle unique, la règle du lien entre les taux nécessite au minimum de coordonner les politiques fiscales des communes et de l'EPCI pour donner à celui-ci une visibilité à moyen terme sur l'évolution possible de son taux. Mais, avec la réforme du plafonnement à la valeur ajoutée et le prélèvement qui en découle, la marge de man½uvre sur le taux de TP est souvent ­réduite, sans oublier les risques pesant sur les bases, dans un contexte économique ­dégradé. L'instauration d'une fiscalité mixte, pendant longtemps considérée comme ­recours ultime, risque donc fort de se généraliser ; mais un tel choix, même s'il s'impose sur le plan financier, doit être « vendu » aux communes et aux contribuables. Une communauté ne pourra se contenter d'invoquer de vagues besoins de financement ; ceux-ci devront être étayés et justifiés par un véritable projet territorial et par une évaluation précise du retour attendu en termes d'équipements et/ou de services.Bien entendu, le pacte financier communautaire peut aussi intégrer des « ingrédients » plus classiques et notamment la politique de reversements financiers facultatifs de la communauté : la DSC, ses ­modalités de calcul et sa répartition mais aussi, en relation avec la coordination des ­investissements et la gestion des services, les modalités d'attribution de fonds de concours, de la communauté vers les communes ou en sens inverse. Au final, l'objectif est bien de donner tout son sens au terme de « pacte » en traduisant sur le plan financier et fiscal le projet de territoire et les moyens à mobiliser pour le mettre en ½uvre. On se situe bien ici au c½ur de la relation entre communes et communautés, ce qui rend cet exercice à la fois passionnant et difficile, puisqu'il implique de s'engager à moyen terme, dans une ­démarche concertée et transparente, afin d'optimiser globalement les ressources ­financières et fiscales.


« S'approprier la communauté d'agglomération »

Pierre Julan, DGS de la communauté d'agglomération de Nior
La CA de Niort a mis en place un pacte financier qui devrait être finalisé en juin 2009. « Deux groupes de travail ont été organisés, explique Pierre Julan, DGS de la CA. L'un sur la prospective et l'autre sur le pacte financier. Il s'agit de déterminer les pistes de financement des compétences actuelles et de celles à prendre. Cette démarche permet aux communes de s'approprier la CA mais aussi de réfléchir ensemble sur l'évolution de la TP et le type de fiscalité à mettre en place dans les communes et la CA, et ce, afin d'anticiper sur les actions à venir. »


« Réaliser une prospective financière concertée »

Jean-Luc Ropars, DGS de la communauté de communes du Thouarsais

Les élus de la CC du Thouarsais ont opté pour le pacte financier en raison des difficultés financières importantes de sa ville-centre. « Nous voulons réaliser une prospective financière concertée, assure Jean-Luc Ropars, DGS de la CC. Il s'agit de savoir où en est chaque commune en matière financière et fiscale. En parallèle, nous montons notre projet de territoire. Ce projet s'articulera avec le pacte financier fiscal. L'objectif est de ne pas mettre en danger la santé financière de la ville centre, moteur de la CC, tout en réalisant des actions importantes comme la mutualisation des services. »


Doc-Doc

Pour aller plus loin


« Communes et communautés à TPU : comment construire des stratégies financières efficaces », un ouvrage de la collection Dossiers d'Experts des éditions Territorial. Sommaire et commande