consultation guide des usages, du protocole et des relations publiques

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VI • Notions de développement durable et manifestations protocolaires

Fiche pratique n° 1 AGENDA 21 : L’EXPERIENCE D’ÉCHIROLLES, LES ENSEIGNEMENTS DE LA DEMARCHE

 


A - Rappel de la démarche

 

Cette fiche présente l’exemple d’Échirolles dans le domaine du développement durable et les enseignements que l’on peut en tirer, en rappelant qu’aucune démarche n’est véritablement reproductible, mais qu’un certain nombre de conclusions peuvent en être déduites.

 

Après trois ans de travail en concertation, la ville d’Échirolles (Isère, 36 000 habitants) a publié son Agenda 21 local. 170 propositions d’actions y ont finalement été retenues. C’est en mars 2000 que la ville d’Échirolles répond à l’appel à projets national du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’environnement portant sur la réalisation d’Agendas 21 locaux. À l’époque, la commune ne découvre pas brusquement l’intérêt du développement durable (même si le concept est alors moins en vogue qu’aujourd’hui) puisqu’elle s’était lancée dès 1995 dans une charte d’écologie urbaine qui l’engageait dans 58 actions autour de l’eau, de l’air, des déplacements et de l’éducation à l’écocitoyenneté. À partir de là, la ville va privilégier une large concertation – ce qui est indispensable – avec des habitants motivés, des professionnels, des forces vives pour aboutir à un projet partagé. Une instance plénière, le Forum 21, est donc mise en place lors d’une réunion de lancement, qui débouchera sur des ateliers thématiques choisis avec le concours des Échirollois. Durant trois ans, la démarche va donc mobiliser les services municipaux et les citoyens autour de réunions régulières, souvent exigeantes du point de vue des horaires. S’engager dans un Agenda 21 est loin d’être de tout repos.

 

B - Les difficultés à éviter

 

La démarche se heurte parfois à des freins comme le vocabulaire (technique et abstrait), le manque de temps ou les résistances liées à la difficulté à apprécier les apports potentiels d’un Agenda 21. Pour Agnès Breitenstein, conseillère au développement durable de la présidente de l’Ademe, « les freins sont en partie dus à la complexité de la démarche, notamment cette transversalité, qui suppose de modifier profondément le management de l’administration. Au lancement, l’Agenda 21 est un très beau rapport, mais il faut le mettre en œuvre, résoudre le problème de l’évaluation, définir des indicateurs… » Autre frein selon elle : « Il faut arriver à une communication efficace, qui démontre aux habitants que les choses avancent, et ce n’est pas forcément facile avec une approche transversale. Enfin, les élus perçoivent le développement durable comme une notion trop conceptuelle ». La communication au-delà des citoyens motivés ou concernés représente incontestablement une des difficultés auxquelles sont confrontées les villes ou collectivités Ce qui n’est finalement pas surprenant. Ainsi, pour sa dixième journée d’étude, le Ceccopop a obtenu, sur le thème du développement durable, un taux de retour de 23 % largement inférieur à ses taux de retour habituels auprès des responsables de communication. L’enquête montrait que le développement durable est une notion de plus en plus répandue, mais témoignait aussi que c’était un concept perçu comme vague dans ses acceptions, complexe dans sa mise en œuvre et sujet à débat entre ses différents acteurs.

 

C - L’évaluation au cœur de la démarche

 

En juin 2004, se constitue un « atelier évaluation » composé d’une vingtaine d’habitants, d’élus, d’experts thématiques et d’agents communaux. Trois recommandations principales émanent de cet atelier : limiter l’évaluation aux objectifs généraux, effectuer un suivi annuel des 26 actions prioritaires, élaborer des indicateurs « simples, significatifs et compréhensibles par tous ». De février 2005 à juin 2006, un bureau d’études propose des indicateurs possibles pour chacun des objectifs, indicateurs qui seront débattus, complétés et approfondis, parfois actualisés par les services municipaux et les partenaires de la ville.

 

Les clefs du succès
 
- informer toute la population sur la décision politique, préalable à la consultation et à la concertation : pourquoi un Agenda 21 local ? à quels enjeux répond le développement durable ? comment et sous quelles formes les citoyens y seront associés ?
- exprimer le projet, lors des différentes étapes, à partir des attentes : sortir des expressions toutes faites et proposer des approches par projets, à l’échelle de la collectivité, à l’échelle du quartier concerné… ;
- veiller à la lisibilité et à l’accès par l’ensemble des populations concernées, des informations ou des propositions qui seront mises en débat, sans aboutir à une simplification réductrice, ni caricaturale ;
- respecter les équilibres socio-économiques, dans la représentation des groupes ;
- faire appel, aux étapes clés de la démarche, à un spécialiste de la concertation pour animer les échanges – de nombreux cabinets proposent cette prestation, il faudra là aussi veiller à éviter un mauvais copier-coller de ce qui se fait ailleurs.


D - Les enseignements d’une expérience en termes de communication

 

L’expérience de la ville d’Échirolles en matière de communication durable est éclairante en termes d’enseignements. D’abord, le travail très tôt conduit par la ville en ce domaine a, fort logiquement, précédé la communication à ce sujet. Celle-ci est venue, en quelque sorte, accompagner les différents temps de cette démarche pour la rendre, autant que faire se peut, accessible au grand public (une plaquette Agenda 21, une consacrée aux avancées, une consacrée à l’évaluation). Cette règle essentielle de la communication locale est parfois négligée au profit d’un greenwashing, ou verdissement excessif ! L’image se construit nécessairement sur du solide. Ensuite, il faut souligner que cette communication s’est inscrite dans la durée, ce qu’il n’est pas inutile de rappeler. Le développement durable constitue, par essence, un objectif de long terme, même si on oublie parfois qu’il ne traite pas que de l’avenir mais aussi du temps présent. Autant communiquer de façon régulière, progressive, en construisant des relations avec services, prestataires et partenaires intéressés. À Échirolles, l’approche privilégiée consiste à se caler sur la dynamique des politiques publiques pour l’accompagner en termes de communication, en s’inscrivant dans la durée qui est l’essence même du développement durable. Autre enseignement de l’expérience échirolloise : l’importance de la communication interne. Édition de documents spécifiques, accompagnement des agents municipaux en lien avec le nouvel hôtel de ville (dont une plaquette spécifique remise aux agents lors de l’entrée dans le nouveau bâtiment), formation au concept de développement durable, la ville n’a négligé aucune piste pour que soit pris en compte l’enjeu de communication interne. « La communication interne a longtemps été négligée au profit de la communication externe, plus valorisante et plus visible à court terme pour la collectivité », résumait récemment Sandra Minault.

 

1. Des enjeux à clarifier

 

D’autres enseignements méritent d’être signalés, avec le recul de cette expérience : d’abord, il faut rappeler l’accélérateur formidable en termes de perception que sont les aménagements urbains, les réalisations, les bâtiments ou équipements visibles pour le citoyen. En effet, au-delà des petits gestes nécessaires à chaque niveau, la possibilité offerte de voir les acquis concrets d’une démarche de développement durable contribue beaucoup à sa meilleure perception. L’hôtel de ville d’Échirolles, un des premiers bâtiments publics en haute qualité environnementale, a très rapidement suscité un vecteur de curiosité (et par là même un élément de son appropriation). Pour communiquer sur le développement durable, il est donc essentiel d’avoir quelque chose à montrer. Bien sûr, la gestion différenciée des espaces verts, la protection de la biodiversité, les économies d’énergie constituent des actions intéressantes. Pour autant, elles sont pour le citoyen difficiles à illustrer. En lien avec cet enjeu, la ville d’Échirolles a très vite jugé utile de compléter sa démarche par une démarche d’animation et de sensibilisation : visites de sites, expositions, rendez-vous organisés, travail avec les écoles. On ne soulignera jamais assez combien la communication sur une telle démarche doit s’accompagner d’un travail de mobilisation.

 

2. Écueils rencontrés

 

Prétendre ne pas avoir rencontré de difficultés dans une démarche aussi ambitieuse serait abusif. D’abord, il faut souligner qu’il a fallu convaincre les services eux-mêmes du bien-fondé des actions envisagées à une époque où le développement durable n’était pas encore aussi bien identifié qu’aujourd’hui. Ces résistances ont nécessité un travail très transversal de diffusion de la part du service environnement développement durable (SEDD). Cet écueil a notamment été surmonté grâce à la formation, mais aussi au travers des nombreux prix et distinctions obtenus par la ville (rubans du développement durable, écomaires…) qui ont en quelque sorte contribué à la reconnaissance de cette expérience. Parmi les difficultés et enseignements, signalons également la prégnance de l’entrée environnementale, au détriment des piliers économiques et sociaux, un des enjeux de l’acte II étant de mieux prendre en compte ces deux dimensions. Parmi les acquis qui méritent d’être notés, la prise en compte de plus en plus marquée par le service environnement de l’enjeu de communication a considérablement fait avancer les choses, en termes de rapprochement avec le service communication, chargé de « traduire » et mettre en forme les données. Une qualification mutuelle, en quelque sorte !

 

3. Protocole, questions d’organisation…

 

Aucune expérience n’est « modélisable » en tant que telle. Un certain nombre d’enseignements peuvent toutefois être tirés de la démarche du point de vue des questions « protocolaires ». Ce sont les suivants :

- l’organisation des Forums 21, instance de concertation de l’Agenda 21. Deux réunions annuelles du forum sont organisées avec des ateliers thématiques intercalés. Pour dynamiser ces réunions et créer les conditions d’un véritable échange, les modalités de celles-ci ont été revisitées : animation assurée par un professionnel, format régulier (18 heures-21 heures avec un plateau-repas), « paperboard » et post-it pour un fonctionnement efficace. Ces réunions étaient également précédées d’un phoning destiné à relancer les éventuels participants, ce qui s’est traduit par une fréquentation accrue. Résultat de ces mesures : des réunions plus ouvertes, où les participants n’hésitent pas à prendre la parole, une plus grande fluidité des échanges. On constate que modifier le fonctionnement des réunions contribue à les rendre plus interactives ;

- des animations ont été fréquemment organisées. En matière de développement durable, les initiatives ont été multiples : visites de sites (déchèterie, usines…) pour essayer de rendre concrète cette question pour les habitants. Objectif : montrer que cette notion souvent peu tangible pour le citoyen lambda s’appréhende d’abord et avant tout par des approches pratiques, illustrées, plutôt que par des grands discours ;

- des comptes rendus pour faire le lien. Au terme de chaque réunion, un compte rendu synthétique est adressé aux participants et aux membres du Forum 21. Cette « mesure » pourrait paraître banale mais elle contribue à créer le lien entre tous les participants potentiels ;


- un apéro bio : rien de tel que donner l’exemple. Les apéritifs, plateaux-repas sont bio, sans alcool ou émanent de contrats passés avec des producteurs locaux. On l’a rappelé, la symbolique est importante et, en la matière, il convient de montrer qu’on applique des règles précises ;

- une communication qui épouse des règles symboliques : sans tomber dans le « poujadisme », une communication qui ne respecterait pas une forme d’économie serait exposée à la critique. Documents recto verso, convocations par mail sont donc privilégiés pour les annonces de ces réunions. Là encore, sans supprimer le papier, il s’agit de respecter quelques principes de bon sens.

 

Chiffres clefs
 
- 180 habitants ont participé de façon régulière aux réunions ;
- 25 réunions de travail se sont tenues en neuf mois ;
- 12 thèmes de travail ont été retenus pour 170 propositions d’actions (issues de 300) ;
- 150 000 € ont été consacrés à la phase d’élaboration de l’Agenda 21 (hors communication et temps de travail des services) ;
- 60 % de subventions ont réduit le poids de ce coût pour la ville.
 
Pour l’évaluation :
- 9 ateliers de 4 heures ;
- 20 participants en moyenne par atelier ;
- 25 experts extérieurs rencontrés ou sollicités ;
- 49 indicateurs retenus.

 

L’Agenda 21 d’Échirolles et ses étapes : de la réalisation à l’évaluation
 
Mars 2000 : Sélection de la ville par le ministère dans le cadre d’un appel à projets national ;
Octobre 2000-janvier 2001 : Diagnostic des actions municipales (144 actions évaluées) ;
Mai-juin 2001 : 515 Échirollois interrogés par téléphone et 1 000 entreprises sondées ;
Juin-décembre 2001 : Formation de 370 agents du personnel communal pour instaurer une culture et des pratiques durables au sein de la mairie ;
Septembre-décembre 2001 : le Forum 21 travaille sur les enjeux en matière de développement durable ;
Septembre 2002 : Élaboration d’un diagnostic partagé par tous les participants ;
Janvier-juin 2002 : Le Forum 21 élabore 300 propositions d’actions ;
Deuxième semestre 2002 : Amendement, validation et hiérarchisation des plans d’actions ;
Mars 2003 : 170 actions retenues sur 12 thèmes ;
Deuxième semestre 2003 : Synthèse et rédaction de l’Agenda 21 ;
Premier trimestre 2004 : Approbation de l’Agenda 21 par le conseil municipal, diffusion du document et démarrage des actions prioritaires ;
Octobre 2004 : le conseil municipal vote les engagements d’Aalborg qui impliquent 327 villes européennes dans une démarche de développement durable.
Juin-décembre 2004 : le cadre de l’évaluation
Un groupe de travail, « l’atelier évaluation », composé d’une vingtaine d’habitants, d’élus, d’experts thématiques et d’agents communaux, se constitue en juin 2004. Les premiers ateliers permettent de définir une base commune de connaissances sur l’évaluation et de réfléchir sur la manière dont on va évaluer. Au cours de ces séances de travail, des recommandations sont formulées pour la construction de la méthode de suivi et d’évaluation de l’Agenda 21. Trois recommandations principales sont spécifiées :
- limiter l’évaluation aux 23 objectifs généraux de l’Agenda 21 ;
- effectuer un suivi annuel des 26 actions prioritaires ;
- élaborer des indicateurs simples, significatifs et compréhensibles par tous.
22 février 2005 : la municipalité valide les recommandations de l’atelier évaluation.
Février 2005-juin 2006 : la sélection des indicateurs. À partir du cadre défini par l’atelier évaluation, un bureau d’études propose des indicateurs possibles pour chacun des objectifs. Ceux-ci sont ensuite débattus, complétés et approfondis : rencontres d’experts, confrontation avec l’existant, études de mesurabilité, débats au sein de l’atelier évaluation… À l’issue de 6 séances de travail de l’atelier évaluation, 49 indicateurs sont retenus et validés par les élus. Ils sont ensuite actualisés par les services municipaux et les partenaires de la ville.
Mars 2007 : la ville participe à la 5e conférence européenne des villes durables à Séville. Elle est invitée à présenter le travail d’évaluation de l’Agenda 21.
En juin 2007, Échirolles communique aux habitants son évaluation de l’Agenda 21, action par action. Parmi les 49 indicateurs simples et pédagogiques, certains permettent d’apprécier les progrès dans nombre de domaines (aménagement urbain, solidarité internationale, équité sociale et solidarité).
Un indicateur concerne notamment l’accès à l’information et la participation à la vie de la cité.
Novembre 2009 : la ville est primée pour sa démarche de démocratie locale dans laquelle elle fait valoir sa démarche de concertation autour de l’Agenda 21.
2009 : premier prix des Victoires du paysage dans la catégorie des villes de plus de 20 000 habitants pour le square Champ-de-la-Rousse.
 
Documents téléchargeables sur http://www.ville-echirolles.fr.


 

Bruno Cohen-Bacrie

Directeur de la communication de la ville d’Échirolles

 

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