consultation Handicaps et ville

consultationAccessibilité en ville : guide des équipements publics

I • Se doter d’outils et méthodes

Fiche de cas n° 1  Les plans d’accessibilité de la voirie et des espaces publics Pistes de progrès tirées des premiers plans approuvés

Le décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006, pris en application de la loi du 11 février 2005, stipule que toutes les communes doivent élaborer un plan de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (PAVE), dans un délai de trois ans après sa publication. L’échéance du 23 décembre 2009 était ambitieuse, les projets se sont mis en place de manière progressive mais beaucoup de communes ont du retard. Fin 2010, l’enquête faite à l’occasion de l’organisation des journées territoriales de l’accessibilité a estimé que 60 % des PAVE étaient en cours d’élaboration ou achevés.

La démarche d’élaboration du PAVE a pu paraître difficile pour les communes et complexe pour les intercommunalités. Aussi l’analyse des premiers PAVE approuvés par les collectivités a été menée par le Certu et les Centres d’études de l’équipement, à la demande de la direction générale des infrastructures de transports et de la mer (DGITM).

Les enseignements tirés de leur analyse constituent une aide potentielle aux collectivités qui sont en cours d’élaboration de leur plan ou qui vont vouloir le réviser.


1. La démarche de l’étude


Les PAVE analysés sont les documents approuvés par le conseil municipal ou l’intercommunalité. Ils présentent des spécificités liées aux caractéristiques des communes (taille, topographie, activités…) d’une part, et liées à la démarche mise en œuvre (porteur de l’étude, méthodologie employée, acteurs impliqués) d’autre part. Quarante-huit dossiers de PAVE ont été recueillis, issus de communes de diverses tailles, d’intercommunalités et de deux communautés urbaines.

L’analyse a examiné chaque étape préconisée pour un PAVE, à savoir l’analyse territoriale, l’état des lieux d’accessibilité, le diagnostic avec estimation du coût des aménagements proposés, le plan d’actions, enfin les modalités de suivi et de révision. Elle a aussi pointé des initiatives innovantes dont les services des communes et bureaux d’études pourront éventuellement s’inspirer.


2. Des PAVE aux contenus hétérogènes


a) L’analyse territoriale


Cette phase est réalisée en régie, par un bureau d’études ou en régie avec l’assistance de la direction départementale des territoires DDT (M). Si l’analyse territoriale n’apparaît pas dans le document, c’est peut-être en raison de la très bonne connaissance du territoire par le maître d’ouvrage. L’articulation avec les autres documents d’urbanisme comme le plan local d’urbanisme, le schéma directeur d’accessibilité des transports collectifs (SDA), ou documents d’aménagement comme les études de sécurité routière, n’est pas toujours présente dans cette phase.

Des visites sur le terrain ont été organisées dans certaines communes et ont permis de définir le périmètre et de valider la méthode. La chaîne de déplacement n’est pas toujours prise en compte dans son intégralité, la réflexion aboutit souvent sur des itinéraires ou des espaces autour d’un établissement recevant du public, donc générateur de déplacements piétons. Dans les sites touristiques, la fluctuation forte de la population selon les saisons n’apparaît pas comme un critère pris en compte. Dans un grand nombre de dossiers, la description de la ville et les pratiques de ses habitants est absente.


> Les premiers enseignements


- L’implication de la commune est primordiale à ce stade de l’étude afin de s’appuyer sur les problématiques et usages du territoire ;

- la consultation des documents tels que SDA, étude de sécurité routière permettrait une approche cohérente et de bénéficier d’opportunités de travaux ;

- la définition du périmètre du diagnostic est une étape importante qui découle de cette analyse territoriale. Elle peut être judicieusement complétée par des visites terrain.

L’analyse territoriale « interactive et citoyenne » :
questionnaire et utilisation des cartes de Gulliver - Communauté de communes Canal-Lirou (34)
La démarche suivie durant la phase d’analyse du territoire est particulièrement exhaustive. Ainsi, le recueil pour chaque commune des données démographiques et statistiques (sur la population, le logement, la mobilité, l’offre de stationnement…) a été enrichi par un important travail de concertation qui a permis de mieux comprendre le fonctionnement du territoire en impliquant directement les usagers (personnes âgées, commerçants, scolaires, personnes handicapées et parfois instructeurs de locomotion). Il s’est articulé autour de l’envoi d’un questionnaire à un public ciblé et le recours à un travail en salle à l’aide de « cartes de Gulliver ».
Il s’agit de cartes du territoire à très grande échelle (plans cadastraux au 1/500), disposées sur le sol et sur lesquelles les usagers ont pu visualiser en quasi-immersion leurs itinéraires privilégiés. Ils ont pu y noter directement les difficultés qu’ils peuvent rencontrer dans leurs déplacements et leurs suggestions d’amélioration. Cette approche les a ainsi rendus acteurs d’une réflexion sur le projet urbain, dont l’analyse a permis d’identifier les points noirs pour l’accessibilité et de faire émerger la demande sociale en matière de déplacements doux.

Crédit photo : BE (Cabinet Conseil Ré@lise)


b) L’état des lieux


Cette phase est toujours présente dans les documents analysés. L’état des lieux est souvent fait itinéraire par itinéraire avec une fiche pour chacun d’eux. Cette fiche permet de localiser le cheminement, de lister ensuite tous les points de non-conformité avec la réglementation, les préconisations, l’estimation des coûts des travaux. Souvent, un code couleur est utilisé en fonction du niveau d’accessibilité.

Concernant les interfaces avec les transports collectifs (notamment les arrêts de bus ou de car), il est rarement fait référence aux éventuels SDA du conseil général, de la région ou des autorités organisatrices urbaines. De plus, il n’y a pas d’information concernant l’accessibilité du cadre bâti.

La déficience motrice et la déficience visuelle sont bien examinées. Le seul respect des textes réglementaires ne permet pas de rendre compte de l’accessibilité pour certains types de handicaps comme les handicaps mentaux, cognitifs ou psychiques par exemple ou, tout simplement, différentes situations de mobilité réduite (femmes enceintes, voyageurs avec bagages, etc.). Pour quelques communes, le PAVE se limite à un nombre considérable de fiches points noirs (jusqu’à 900) avec une solution par problème. C’est une démarche ponctuelle et non globale de la prise en compte de l’accessibilité, qui plus est très difficilement exploitable par la commune ; cela trahit un manque d’analyse.


> Les premiers enseignements


- L’illustration par des cartes et photos permet de situer au mieux l’état des lieux et facilite son appropriation ;

- le lien fait avec le SDA permet de traiter les emplacements d’arrêts des transports collectifs en coordination avec l’autorité organisatrice concernée ;

- la prise en compte des handicaps autres que moteurs et visuels ne doit pas être éludée. La visibilité des plaques de rue, la signalétique de repérage et l’éclairage public, par exemple, sont particulièrement utiles.


État des lieux du cheminement de la gare à la plage adaptée - Saint-Jean-de-Luz (64)
Le cheminement de la gare SNCF à la plage a été identifié parmi les priorités pour permettre aux personnes handicapées et à mobilité réduite d’accéder à la grande plage (digue du port). Là, un site « handiplage » offrant des aménagements d’accessibilité a été réalisé pour faire profiter des plaisirs de la plage à tous : système audioplage pour la baignade des personnes malvoyantes et non voyantes, caillebotis d’accès sur le sable, trois fauteuils amphibies à disposition. De plus, en juillet et août, deux « handiplagistes » viennent compléter le dispositif.


c) Le diagnostic


Cette phase est le plus souvent présente dans les documents analysés. Le diagnostic consiste fréquemment en un constat des défauts illustré par des photos, le rappel de la réglementation et les pistes d’amélioration. Les détails estimatifs des travaux sont souvent peu homogènes.


> Les premiers enseignements :

- les relevés par itinéraires sont plus faciles à exploiter que les propositions par types de handicap ou par dysfonctionnements ;

- des photomontages peuvent aider à juger l’intérêt des aménagements proposés.


Pénibilité, difficulté d’orientation et difficulté de mobilité au cœur des préoccupations de cheminement - Communauté urbaine de Bordeaux (33)
Le diagnostic de la CUB a été réalisé en trois phases :
- une étude de la sécurité des piétons ;
- l’approfondissement des besoins des personnes handicapées ;
- un diagnostic de terrain.
Ce diagnostic a permis de mettre en évidence trois principales familles de difficultés au déplacement que sont la pénibilité, la difficulté d’orientation dans l’espace urbain et la difficulté de mobilité par une absence de continuité dans la chaîne des déplacements.


> Une particularité : état des lieux et diagnostic combinés


La frontière entre état des lieux et diagnostic n’est pas toujours faite et plusieurs communes réalisent simultanément ces deux phases. Néanmoins, le risque demeure de ne pas être exhaustif et d’avoir pour conséquence des difficultés d’appropriation. Mais cette pratique ne signifie pas pour autant que la distinction entre ces deux phases n’a pas été faite ou que ces deux phases ont été menées en un seul temps (ce qui tendrait à laisser penser en effet qu’il existe un risque important de manque de recul ou de manque d’exhaustivité). Rappelons que le PAVE est un document de rendu, qui peut offrir une vision partielle de la méthode suivie. Le rendu sous forme synthétique peut être choisi pour aller vers l’efficacité, le pratique.


d) Le plan d’actions et la programmation pluriannuelle


Le plan d’actions est présent dans la majorité des PAVE analysés. Une grande diversité de solutions est possible en fonction de la taille de la commune, de son budget et des actions envisagées qui peuvent être regroupées dans différentes familles :

- travaux de voirie systématiquement présents dans les PAVE ;

- campagnes d’aménagements par thématiques : abaissés de trottoirs et bandes d’éveil à la vigilance, feux sonores ou places de stationnement ;

- gestion du quotidien : collecte des ordures ménagères, emplacements dédiés aux terrasses, publicités sur le domaine public ;

- sensibilisation des services techniques, des commerçants, des riverains ;

- prise de recul par rapport à des opportunités telles que lancement d’études plus approfondies afin d’obtenir un budget en fonction des environnements ;

- corpus de référentiels : fiches de procédure, élaboration d’un guide, d’une charte qualité ou d’une charte signée entre les commerçants et la municipalité ;

- recours à un système d’information géographique (SIG). Son utilité est double. D’une part, il permet la représentation cartographique de l’accessibilité et sert de base de données pour la programmation de travaux, la gestion et le suivi des actions. D’autre part, c’est un support utile pour communiquer avec les différentes commissions institutionnelles et pour fournir une information actualisée aux usagers de l’espace public.


L’accessibilité intégrée avec les opportunités de travaux - Ville d’Évian (74)
Anticiper la réalisation des travaux dans une commune permet de mieux prendre en compte le coût de la mise en accessibilité, qui n’est plus ressentie comme une contrainte. Le plan d’actions proposé repose sur un principe simple : la gestion des opportunités. Ainsi, la plupart des anomalies d’accessibilité sont corrigées dans le cadre d’opérations globales d’aménagement projetées par la ville à court ou moyen terme.


Une charte qualité « Mieux vivre les travaux en ville » - Ville de La Roche-sur-Yon (85)

Les travaux occasionnent trop souvent des ruptures dans l’accessibilité des cheminements. La charte qualité est diffusée aux entreprises qui effectuent des travaux pour les concessionnaires et le gestionnaire de la voirie.


Crédit photo : Direction de l’aménagement et de la gestion urbaine, La Roche-sur-Yon


> Les premiers enseignements


- Une carte de synthèse des différentes actions est pertinente ;

- les campagnes d’aménagement par thématique permettent une cohérence lors de la mise en accessibilité ;

- la sensibilisation des services techniques, des commerçants et des riverains est primordiale.


e) Le suivi et la révision du plan d’actions


Le suivi et la révision du plan d’actions sont peu présents dans les PAVE. De plus, la révision se limite souvent à la mention des évolutions réglementaires, et aucun indicateur n’est prévu dans les PAVE analysés pour effectuer ce suivi. Peu d’éléments sont donc présents pour réaliser le suivi de la mise en œuvre du PAVE ou sa révision.


f) Dispositions générales d’élaboration


Des éléments sont essentiels et doivent apparaître dans le PAVE, ils peuvent être illustrés par quelques exemples de bonnes pratiques.


> La concertation


L’analyse des PAVE a permis de mettre en avant un certain nombre d’actions de concertation :

- une lettre d’information communale à l’attention de la population, des commerçants et du personnel communal pour signaler qu’une étude d’élaboration de PAVE commençait puis était en cours ;

- l’organisation de formations et actions de sensibilisation du personnel technique afin de leur permettre de mieux appréhender les règles d’accessibilité dans leur travail ;

- la communication sur la réflexion autour du PAVE lors d’une réunion publique et en sensibilisant sur toutes les formes de handicap ;

- le recours à la concertation lors des visites de terrain organisées avec les membres de la commission (inter)communale pour l’accessibilité aux personnes handicapées (C (I) APH) et/ou avec des personnes présentant divers handicaps.


> La coordination des acteurs et l’articulation avec les documents de planification


Étant donné la volonté de rendre accessible la chaîne du déplacement, l’élaboration du PAVE devrait se faire en assurant la cohérence avec les deux autres dispositions de planification et de programmation qui sont :

- le schéma directeur d’accessibilité des services de transports collectifs (SDA), d’autant plus que leurs emplacements d’arrêt sont sur le domaine de la voirie ;

- les diagnostics d’accessibilité des établissements recevant du public (ERP) et installations ouvertes au public (IOP) appartenant à la commune ou à l’intercommunalité.

Or, les diagnostics accessibilité des ERP sont parfois mentionnés mais sans que la mise en accessibilité apparaisse coordonnée avec celle de la voirie aux interfaces. Le PAVE a parfois permis la cohérence de la mise en accessibilité des lignes de transports.

Les difficultés liées à la pluralité des autorités compétentes sont rarement abordées alors qu’il conviendrait d’instituer un lieu approprié pour la coordination des acteurs.

Par ailleurs, peu d’actions communes avec des journées thématiques comme la sécurité routière ont été recensées.


> Les premiers enseignements


L’appropriation du document par les usagers garantit une meilleure mise en application des différentes actions dont le meilleur exemple est la sensibilisation à la gêne du stationnement sur trottoir, qui peut mettre en situation de danger en obligeant à marcher sur la chaussée.


3. Des pistes de progrès


Des pistes de progrès peuvent être envisagées notamment lorsque les collectivités ont mis en place des démarches particulières qui permettent de faire évoluer la prise en compte du handicap au quotidien et de faire avancer les projets durablement. Par exemple, le PAVE peut faire apparaître un bref résumé de chacune des réunions de la CAPH à chaque révision annuelle et ainsi présenter les nouvelles orientations communales et proposer des propositions d’améliorations tenant compte des actions déjà réalisées.

Lorsque les phases analyse territoriale/état des lieux et diagnostic/plan d’actions sont réalisées par des prestataires différents, on constate un document plus riche, plus cohérent, répondant mieux aux objectifs de la commune. En effet, le bureau d’étude en charge du diagnostic s’appuie sur une analyse locale approfondie (qui peut être faite en régie) et porte un regard extérieur. Dans d’autres cas, la collectivité recherche des compétences particulières lors de la consultation d’un bureau d’étude pour la réalisation du PAVE (par exemple des connaissances en économie, en urbanisme, connaissance de la réglementation et des handicaps). Les petites communes peuvent élaborer leur PAVE en régie en mobilisant les habitants sous l’impulsion d’un élu.

L’impulsion des élus est la meilleure façon de mettre en place une politique cohérente d’accessibilité sur une commune ou une intercommunalité. Quand la démarche a permis de sensibiliser les agents communaux à cette problématique, la prise en compte du handicap semble réellement mieux comprise par les acteurs au quotidien et donc plus efficace.

Dans le même esprit, la coordination des gestionnaires et la concertation avec les représentants des usagers, que ce soit sur une commune ou sur un regroupement de communes, conditionnent la mise en accessibilité cohérente et pérenne de la chaîne du déplacement et la prise en compte des besoins réels. Les remarques sur le manque de financement ou la topographie défavorable comme raisons principales évoquées par les intervenants pour ne pas mettre en place ou retarder certaines actions ne seront alors plus justifiées.


4. Bibliographie


Ville accessible à tous - Les commissions communales pour l’accessibilité aux personnes handicapées. Fiche « Ville accessible à tous » n° 10, Certu, mai 2010.


L’élaboration du PAVE, plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics. Guide juridique et pratique à l’usage des maires. Dossier CGEDD/BRO/0904, MEDDTL/Délégation ministérielle à l’accessibilité, novembre 2009. En téléchargement gratuit sur http://www.developpement-durable.gouv.fr/accessibilite


Les plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics. La démarche d’élaboration. Dossier Certu/CETE, décembre 2009. En téléchargement gratuit sur http://www.certu.fr/catalogue/


Le plan de mise en accessibilité de la voirie dans les communes. Questions… Réponses. Dossier Certu/AMF, novembre 2009. En téléchargement gratuit sur http://www.certu.fr/catalogue/

 

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