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Familles, je vous donne

Article du numéro 470 - 16 septembre 2013

Social

La politique familiale représente un des premiers postes des dépenses sociales locales. Autant, sinon plus, que les allocations familiales, les aides versées par les communes et les EPCI, participent d'une redistribution des revenus. Mais les collectivités ont encore du travail pour apporter cohérence et justice à ces politiques.

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La vigueur de la levée de boucliers contre le rabaissement du plafond du quotient familial, récemment décidé par le gouvernement, témoigne de l'extrême sensibilité de la société française à l'égard des très populaires politiques familiales, sous la houlette de puissants lobbys, au premier rang desquels l'Union nationale des associations familiales (UNAF) et ses 7 000 associations adhérentes. Les villes et les intercommunalités occupent dans ce contexte tendu une situation paradoxale. D'une part, elles constituent le tout premier niveau institutionnel de proximité, particulièrement adéquat pour une intervention au plus près des besoins des familles. D'autre part, elles ne fixent aucune des nombreuses prestations à caractère légal et sont objectivement limitées dans la définition des politiques de la famille. Fortes de leur clause générale de compétence, elles ne peuvent réaliser que des interventions complémentaires de l'action sociale familiale de l'État. Pour autant, toutes les villes et intercommunalités ne restent pas cantonnées à un rôle subsidiaire. Les nouvelles formes de gouvernance, plus territorialisées, offrent un terrain privilégié à certaines d'entre elles qui s'impliquent davantage sur le terrain des politiques familiales. Ces initiatives présentent l'intérêt de mieux coordonner les acteurs locaux et de rapprocher les décisions des lieux de leur application.


Une pratique subsidiaire mais concrète

L'intervention publique en faveur de la famille appartient traditionnellement à l'action de l'État. La branche famille de la Sécurité sociale bénéficie actuellement à 13 millions d'enfants et à 6,7 millions de familles et redistribue chaque année 55 milliards d'euros. L'État fixe les grandes orientations de cette solidarité publique après avis du Haut conseil de la famille, organisme consultatif créé en 2009. À l'objectif démographique de relance de la natalité s'ajoute désormais une préoccupation d'accompagnement de la vie familiale et des conditions de vie en famille. Ces objectifs tous azimuts génèrent des prestations complexes : prestations d'entretien (allocations familiales, allocation de rentrée scolaire...), accueil et garde de jeunes enfants, reconnaissance des situations particulières (soutien familial, éducation d'enfants handicapés...) et de logement. Les départements, autres acteurs institutionnels majeurs, investissent quant à eux les champs de l'aide et de l'action sociale, en particulier au niveau de l'aide sociale à l'enfance.
Les villes et les intercommunalités interviennent pour leur part dans le domaine de l'action sociale familiale, qui représente 7 % du montant des prestations légales, et ciblent prioritairement les équipements collectifs plutôt que les prestations monétaires individuelles. Elles sont en grande majorité (90 % des villes de plus de 20 000 habitants) signataires des contrats « enfance et jeunesse » passés avec les CAF qui dédient plus de la moitié de l'action sociale à l'accueil de la petite enfance (crèches, haltes garderies, relais d'assistantes maternelles...) et à l'accompagnement des loisirs des enfants de 6 à 18 ans (vacances, sport, culture, centres de loisirs...). L'action sociale familiale dévolue aux villes intègre également un accompagnement des familles en difficulté par l'intervention de travailleurs sociaux ou de prestations d'urgence. Enfin, elles interviennent dans le domaine de l'amélioration de l'habitat, de l'aide aux centres sociaux et aux associations d'animations sociales, et plus récemment dans l'accompagnement à la fonction parentale.


Priorité : la famille

Les politiques familiales locales échappent à toute évaluation et même à tout inventaire. Rien d'étonnant à cela compte tenu de la pluralité des acteurs et des territoires, et du caractère protéiforme des prestations. Le coût élevé de ces politiques est un facteur très limitatif localement. Il peut certes être mutualisé par les EPCI mais reste au c½ur d'arbitrages dans lesquels le volontarisme politique des élus locaux joue un rôle essentiel. Au-delà de la diversité des situations entre villes, partout s'affirme une priorité accordée à la famille. En moyenne, l'arrivée du premier enfant occasionne une hausse des prestations locales de l'ordre de 25 %, très supérieure à celle des prestations nationales. De plus, les politiques locales amplifient les effets des transferts nationaux pour ceux qui n'ont aucun revenu d'activité. Ces points de concordance statistique sont les symptômes d'une nouvelle implication, mais ne doivent pas faire croire en une cohérence forte des politiques familiales locales. En réalité, les situations sont diverses et l'action familiale locale ne constitue pas un bloc uniforme de prestations.
À ce premier constat s'ajoute un mouvement de « territorialisation » des politiques familiales en quête d'ajustement aux contextes locaux. Le développement social local (DSL) s'inscrit dans cette dynamique innovante. Animés par les CAF, ces dispositifs rassemblent différents acteurs locaux au premier rang desquels on trouve les départements et les villes. Ces dernières y jouent un rôle majeur au nom d'une opportunité historique d'institutionnalisation et de mise en cohérence des politiques familiales locales. Bien que l'on manque encore de recul, ce système de partenariat semble prometteur. Il paraît mieux clarifier les compétences et périmètres d'action de chacun des partenaires locaux et davantage intégrer les problématiques spécifiques aux territoires d'interventions.


Demain : plus cohérent et plus local

Le renforcement de l'expérimentation locale est un autre point du même horizon. Revendiqué par un certain nombre de collectivités territoriales, un tel dispositif pourrait ouvrir la voie à d'autres initiatives en matière de politiques familiales. C'est d'autant plus vraisemblable que les villes et intercommunalités cherchent nécessairement à s'adapter aux évolutions des situations familiales et professionnelles qu'elles rencontrent localement. Dans les années qui viennent, la politique familiale pourrait être très différente de celle que nous connaissons aujourd'hui. Elle pourrait être plus locale, plus cohérente et sans doute mieux répondre aux besoins des populations. Elle pourrait aussi être moins égalitaire et plus discriminante en fonction des territoires habités. Une enquête de l'Insee de 2002 montre qu'il existe déjà de fortes disparités d'une ville à l'autre dans la répartition des aides locales aux familles. Les aides d'urgence en faveur des chômeurs vont de 70 % au Mans à 20 % à Arras. Les aides à l'enfance et aux loisirs représentent à peine 10 % de l'ensemble et les aides aux ménages sans revenus d'activité près du tiers. Ces aspects ne sont pas secondaires et devront nécessairement être intégrés à l'évaluation des politiques familiales locales.


La politique familiale, premier domaine d'intervention des CCAS

L'investissement des communes et des intercommunalités n'est pas nouveau.
Il s'inscrit dans une longue tradition d'aide aux plus démunis depuis la création des bureaux de bienfaisance par la loi du 7 frimaire an V, devenus bureaux d'aide sociale puis, depuis la loi du 6 janvier 1986, centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS ou CIAS). Selon l'enquête annuelle de l'Union nationale des CCAS menée en 2012, la politique familiale est leur premier domaine d'intervention. L'accès aux loisirs et le soutien financier concernent 81 % des CCAS et CIAS, l'accueil et l'aide des personnes âgées 44 %, le logement et l'hébergement 23 %, la petite enfance 14 % et la jeunesse 9 %. Les quelques CIAS et EPCI qui adoptent la compétence optionnelle « action sociale d'intérêt communautaire » (ils sont environ 250 en 2012, contre 3 700 CCAS) améliorent l'offre existante d'équipements coûteux, notamment en matière de crèches, haltes garderies et centres de loisirs.