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Le juste prix du domaine public

Article du numéro 469 - 01 septembre 2013

Alerte

Les collectivités sont conscientes que le domaine public ne peut être mis gratuitement à disposition du privé. Parfois cependant, elles sont tentées d'appliquer des tarifs trop faibles en regard des avantages fournis par la mise à disposition dont bénéficie le privé. Or le tarif payé doit bien être en rapport avec l'avantage fourni, comme l'a rappelé par deux fois la justice administrative.

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Lorsqu'elles fixent les tarifs d'occupation du domaine public, les délibérations doivent tout à la fois tenir compte des avantages procurés à l'occupant privatif pour en déterminer le montant, et en expliciter le bien-fondé. Pour avoir négligé ces principes, deux délibérations, l'une d'un conseil municipal et l'autre de l'organe délibérant d'une communauté d'agglomération, sont annulées. Par deux arrêts (1), la CAA de Lyon a illustré le principe que, non seulement l'occupation du domaine public doit être payante, mais qu'en plus la redevance doit tenir compte des avantages accordés à l'occupant privatif, au risque dans le cas contraire d'annulation de la fixation de ce tarif.


L'occupation du domaine public : payante par nature !

L'article L.2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) pose un principe de non-gratuité des occupations du domaine public à titre privatif. Afin d'éviter de surcroît des montants symboliques, il y précise que cette redevance : « tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ». Le problème que rencontrent alors les gestionnaires du domaine public, réside dans le fait que sauf exception (distribution de l'électricité : art. R.2333-105 et ss ; R.3333-4 et ss du CGCT ; du gaz : art. L.2333-84 à L.2333-86 du CGCT ; des occupations des réseaux de télécommunications : art. R.20-52 du Code des postes et télécommunications électroniques et R.2333-121 du CGCT pour l'eau et l'assainissement), aucune grille tarifaire n'existe. Traditionnellement, cette redevance doit ainsi tenir compte de deux éléments : valeur locative et avantage procuré par la jouissance de la parcelle. En ce sens l'expression « tenir compte » prend tout son relief. Il a déjà été jugé (2), par exemple, qu'il était possible pour un conseil municipal d'instaurer un tarif d'occupation du domaine public double de celui des autres commerces, pour les cafés et restaurants. Une redevance peut aussi légalement comprendre une part fixe et une autre indexée sur le chiffre d'affaires de l'occupant (3). Cette redevance pouvant même être calculée à l'encontre d'un occupant sans titre de manière à régulariser sa situation (4). Une fois rappelées ces grandes lignes, confrontons-les aux faits de ces deux arrêts.


Tenir compte des avantages procurés à l'occupant

Les deux arrêts concernaient Grenoble : le premier était relatif à une convention d'occupation du domaine public concernant l'occupation d'un stade par une société anonyme sportive dénommée « Grenoble Foot 38 ». La convention ayant été annulée par le tribunal administratif, la communauté d'agglomération avait interjeté appel du jugement. L'objet du litige résidait dans la fixation du montant de la redevance d'occupation. Au vu des exigences ci-contre rappelées du CG3P, le juge prend soin de relever que : « les avantages tirés de l'occupation d'un complexe sportif s'apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisation telles que la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique supporte, telles que les amortissements, l'entretien et la maintenance calculés au prorata de l'utilisation d'un tel équipement ». Il estime ensuite que la redevance de 500 000 euros annuels en contrepartie de dix-neuf matchs organisés dans cette enceinte, ainsi qu'un montant variable, ne compensant que des recettes supplémentaires de billetterie, ne pouvait être considérée comme correspondant à la prise en compte des avantages de toute nature conférés par l'occupation, puisqu'il y avait de surcroît des recettes non négligeables issues d'autres postes tels que produits dérivés, locations d'emplacements publicitaires, etc. En conséquence, la cour administrative d'appel confirme l'annulation de la délibération. Il appartiendra donc à l'organe délibérant de l'EPCI de prendre soin de détailler tous ces autres avantages et d'en estimer la contrepartie financière en vue de la fixation d'une nouvelle redevance.


Occupation du sous-sol : c'est aussi payant

Dans la seconde affaire, concernant cette fois-ci la commune de Grenoble, il s'agissait d'une requête déposée par un administré et contestant le montant de la redevance d'occupation du sous-sol communal. En effet, le conseil municipal de Grenoble avait institué une redevance d'occupation de son domaine public relative au réseau sous-viaire. Une première délibération fut annulée au motif qu'elle ne précisait pas les modalités de calcul, mais se contentait d'un tarif au mètre carré sans la moindre explication. Le conseil municipal prit alors une seconde délibération dans laquelle il fixait à 2,21 euros le mètre carré occupé. Il justifiait ce montant par les travaux d'entretien et de réparation de ces réseaux, nécessitant d'intervenir sur l'assiette de la voie, et abrégeant par ce fait sa durée de vie. Cette délibération était ainsi rédigée : « considérant ces éléments, il appartient donc à la ville de Grenoble de fixer à nouveau le montant de cette redevance et de produire rétroactivement les précisions de calcul justifiant l'assise dudit montant fixé à 14,50 francs soit 2,21 euros le mètre carré. Cette justification est précisée dans le tableau annexé à la présente délibération. [...] En conséquence le conseil municipal décide de fixer, à compter du 1er janvier 2000, le montant de la redevance d'occupation de l'espace public du sous-sol des dépendances du domaine public communal à 14,50 francs soit 2,21 euros le mètre carré ; de dire que le montant de ladite redevance est justifié dans les annexes 1 et 2 à la présente délibération ».


Des avantages de toute nature procurés

C'est cette seconde délibération qui est de nouveau annulée par le juge administratif. En effet, le juge renouvelle son reproche, que celle-ci ne tient pas compte des avantages de toute nature procurés au bénéficiaire de l'autorisation. L'insuffisance de motivation concerne deux points :
- le premier est, dans le droit fil, de nos précédents propos, le fait que le conseil municipal n'ait envisagé le caractère onéreux de l'occupation, que sous l'angle de la diminution de l'espérance de vie des trottoirs, sans rechercher d'aucune manière si les avantages conférés par cette occupation au concessionnaire et tout particulièrement le profit économique que retire l'occupant de cette occupation, sont quantifiables et exigerait un tarif plus élevé, selon les mots même du rapporteur public (5) ;
- le second reproche ne fait que conforter le premier. Il est révélateur que le juge reproche au conseil municipal le caractère « uniforme » du montant des redevances et ce, quel que soit le type d'occupation privative du domaine public communal. En effet, comment un tarif uniforme pourrait-il tenir compte de tous les avantages procurés par l'infinie variété des modalités d'occupation de ces emprises ? Au final, il apparaît donc que risque de se développer un nouveau contentieux : celui du tarif des occupations privatives domaniales, même si, pour le moment, le juge n'effectue sur le montant financier précis de l'occupation qu'un contrôle restreint...


Notes

(1) CAA Lyon, 28 février 2013, communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n° 12LY00820. CAA Lyon, 13 déc. 2012, A/ville de Grenoble, n° 12LY01167.
(2) TA Montpellier, 10 novembre 1981, Planchon, Rec.
CE p. 643.
(3) CE, 7 octobre 2009, Société d'équipement Tahiti et îles, n° 309499.
(4) CE, 16 mai 2011, commune de Moulins, req. n° 317675.
(5) Cf. conclusion C. Vernet sous cet arrêt, JCP A, n° 23, 3 juin 2013, 2165.


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