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ZONES FRANCHES URBAINES VERS UN DONNANT-DONNANT AVEC LES COLLECTIVITÉS ?

Article du numéro 469 - 01 septembre 2013

A la une

Face à la crise économique, le gouvernement ne devrait pas s'opposer à la prorogation des zones franches urbaines jusqu'en 2017. Mais il conditionnerait l'octroi d'exonérations sociales pour les entreprises (NDLR : 425 millions d'euros en 2011) à la mobilisation des collectivités territoriales dans l'aménagement des zones concernées (transports, logement, sécurité, etc.).

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Les zones franches urbaines appartiennent à ce petit groupe de thèmes qui ont suscité, depuis que François Hollande a été élu président de la République, d'audibles interférences et autres couacs médiatiques. À l'heure où s'écrivent ces lignes, les ZFU n'ont pas d'autre horizon que la fin de l'année 2014, c'est-à-dire demain. Beaucoup d'élus estiment que le gouvernement ne prendra pas le risque d'envoyer ad patres le dispositif d'un trait de plume. Le sujet est en effet sensible. Ils sont d'autant plus poussés à parler ainsi que François Hollande, en visite à Marseille le 3 juin dernier, avait clamé : « Nous n'allons pas les remettre en cause ». Mais François Lamy, ministre de la Ville, est moins catégorique : « Ce dispositif doit évoluer, j'ai demandé un rapport au Conseil économique et social qui devrait permettre d'y voir plus clair, notamment pour savoir là où ça a marché et là où ça a échoué et pourquoi. C'est le cas à Marseille où il y a deux ZFU ; l'une a marché, l'autre pas », assurait le ministre quelques jours après la déclaration présidentielle. Le rapport du Conseil économique social et environnemental (Cese) sera rendu public en décembre 2013.


Les retombées mal évaluées

En fait, le gouvernement est confronté à une véritable difficulté d'évaluation du dispositif. Auditionné par la mission parlementaire sur les ZFU, Bernard Cazeneuve, ministre du Budget, soulignait que lorsque l'on engage « une somme aussi conséquente que 420 millions d'euros, ne pas pouvoir connaître le nombre d'emplois réellement créés peut constituer un problème ». Un élu de terrain conseille au journaliste de faire le test : « Téléphonez aux Urssaf pour savoir quels sont les avantages en termes d'exonérations des ZFU, je ne suis pas sûr que l'on soit en mesure de vous répondre. Quant aux Pôles emploi, il est rare qu'ils disposent d'agents dédiés aux ZFU. Le manque de lisibilité du dispositif et de ses retombées constitue forcément un frein dans sa valorisation », assure-t-il en « off ». Les critiques sont là mais certaines zones urbaines fragilisées un peu plus par la crise sont sous perfusion ZFU. « On a beau dire ce que l'on veut, la ZFU permet à une commune de doper son attractivité », assure Jean-Michel Creisson, adjoint au développement économique de la ville de Valence (lire encadré).


À Marseille, ça marche...

À Marseille, pourtant, la certitude est inébranlable : les ZFU sont bonnes pour l'économie... Eugène Caselli, président de Marseille Provence Métropole (MPM), ne cesse de le répéter : « Ce dispositif a créé une vraie dynamique dans des secteurs urbains sensibles que les entreprises avaient pris l'habitude de contourner ». Pour lui, « sa » collectivité est déjà mobilisée : « Les investissements qui ont été réalisés ont été essentiels pour dynamiser les quartiers et en faire des zones de prospérité où, pour un euro investi par les collectivités, 6,60 euros d'investissements privés et 1,30 euro de TVA ont été générés ». Les deux zones franches marseillaises profitent aux habitants des quartiers puisqu'ils occupent 60 % des 14 000 emplois créés depuis 1997.


Les autres dispositifs pour enrayer la courbe du chômage

Le chiffre fait froid dans le dos : 3 224 600 chômeurs fin mars, le (déjà) triste record de 1997 est battu. Pour tenter d'enrayer la chute, François Hollande dispose de deux armes : les emplois d'avenir et les contrats de génération. Les emplois d'avenir ont été instaurés en début d'année. Pour en bénéficier, les jeunes doivent être âgés de 16 à 25 ans, être inscrits en mission locale et disposer de peu ou pas de diplôme. Ils bénéficieront d'un CDI ou un CDD de 1 à 3 ans, d'une formation pour apprendre un métier. Or, les emplois d'avenir accusent un sérieux retard à l'allumage : seulement 15 000 contrats signés au dernier comptage (mai 2013), largement en deçà des 100 000 embauches promises avant la fin de l'année. Lancé à la mi-mars, il est encore trop tôt pour tirer un bilan du contrat de génération. Le contrat de génération, c'est d'abord un double engagement pour un employeur : celui d'embaucher un jeune en contrat à durée indéterminée (CDI) et de le faire former par un salarié senior de plus de 57 ans que la société maintiendra dans l'emploi au moins trois ans. L'entreprise reçoit alors 4 000 euros d'aide de l'État chaque année. Mais ces deux dispositifs sont déjà pointés du doigt... par le Conseil d'analyse économique (CAE), proche du Premier ministre, qui juge cette politique « mal orientée ». Les auteurs de l'étude, trois économistes (Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo et Klaus Zimmermann), estiment que les emplois d'avenir doivent être réorientés vers le privé. « La solution n'est pas de les placer dans des emplois du secteur public ou associatif dont toutes les études démontrent l'inefficacité du point de vue du retour à l'emploi », écrivent-ils. S'agissant des contrats de génération, l'aide prévue de 4 000 euros ne doit pas s'appliquer à « tous les jeunes, indépendamment de leur salaire d'embauche », assurent-ils. Pour « limiter les effets d'aubaine », ils préconisent de réserver l'aide aux salaires inférieurs à 1,6 Smic. Au gouvernement de corriger le tir...


Les prolonger, malgré tout...

Que dit le rapport parlementaire sur les ZFU, remis par le député socialiste marseillais Henri Jibrayel à la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale au mois de mai dernier ? « Le bilan des cent ZFU est globalement bon », écrit le rapporteur. Selon lui, elles ont permis de reconquérir des friches urbaines, de diversifier les activités dans ces banlieues et de créer plus de 50 000 emplois dans leur première phase (jusqu'en 2002). Certes, depuis 2007, la tendance est à la décélération, imputable en partie, selon le député, à la crise et au coût du dispositif (425 millions en 2011, en baisse continue depuis 4 ans). Mais le scepticisme de François Lamy reste toujours aussi tonitruant, comme s'il s'opposait sur ce sujet à sa propre famille politique. Il n'a en effet de cesse de fustiger l'effet d'aubaine des ZFU. « Le résultat, c'est que ça n'a pas créé beaucoup d'emplois », déclarait-il dès l'été 2012 ; pour lui, les ZFU « ont attiré beaucoup de professions libérales », comme les médecins qui ont « désertifié les zones périurbaines » où ils ne bénéficient pas des exonérations.


Les emplois francs en complément

En écho, Henri Jibrayel lui répond : « Si cet effet d'aubaine a pu être important à l'origine du dispositif, il est aujourd'hui limité ». « Les transferts d'entreprises n'ont représenté, en 2011, que 23,6 % des installations en ZFU et la part des créations d'entreprises 76,4 %, à peine moins que dans les zones urbaines de référence », écrit-il dans son rapport. La mission parlementaire « recommande la prolongation du dispositif des ZFU jusqu'au 31 décembre 2017 », mais propose de lancer plusieurs réformes pour balayer les critiques : alléger la procédure, interdire l'implantation de nouvelles professions libérales, supprimer les anciennes ZFU arrivées à maturité pour en créer de nouvelles, etc.
La mission estime par ailleurs que le dispositif peut être complémentaire avec celui des emplois francs. Cette dernière mesure, expérimentée pour l'heure dans dix villes en 2013, prévoit une subvention de 5 000 euros pour l'embauche d'un jeune issu d'un quartier populaire. En fait, le gouvernement espère économiser près de 25 millions d'euros l'année prochaine, en transférant les allégements fiscaux sur les entreprises implantées dans ces secteurs directement sur les emplois créés.


ZFU en centre-ville ?

Et pourquoi pas des ZFU en centre-ville ? Le député Raymond Couderc, maire de Béziers, estime en effet que les efforts des maires doivent être prolongés par l'État.
Concrètement, dans une proposition de loi, il suggère de classer les centres-villes en ZFU si, et seulement si, trois conditions cumulatives ont été prises : présence d'un secteur sauvegardé, signature d'une convention dans le cadre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, signature d'une convention avec l'État au titre du Fisac (Fonds d'intervention et de soutien à l'artisanat et au commerce). Il s'agirait, écrit le député dans l'exposé des motifs, d'un « signal fort envoyé aux villes ayant résolument fait le pari de la revitalisation de leur centre-ville et ayant déjà mis en œuvre les outils nécessaires ».
Pour Raymond Couderc, il est temps de se pencher sur la désertification commerciale des centres-villes, liée au développement des hypermarchés, aux difficultés de stationnement et de circulation mais aussi à la concurrence... des ZFU, qui ont attiré de nombreuses professions libérales.


Lamy, cet autre « réformiste »

Le gouvernement tranchera sur beaucoup de points avant la fin de l'année. François Lamy fixe le cap... réformiste ! « S'il doit y avoir un dispositif, il faut être beaucoup plus contraignant vis-à-vis des collectivités territoriales par rapport aux engagements qu'elles doivent prendre pour l'amélioration du quartier », assure-t-il. Face aux recommandations de la mission parlementaire, le ministre joue la montre : « Je ne vais pas prendre position aujourd'hui (NDLR, le 15 mai) », attendant le rapport du Cese. Les ZFU ne seront maintenues que si les collectivités jouent le jeu, en favorisant une politique complémentaire de logement, de sécurité, d'espace public et de transport, indispensables conditions à l'installation des entreprises, en dehors de la seule exonération des charges. Une forme de donnant-­donnant en quelque sorte...


Témoignage

Nicolas Pavil, DGS de la communauté d'agglomération Val de France
« Pour un pilotage local plus intense »
« Notre ZFU a la particularité de recouvrir trois communes : Garges-lès-Gonesse, Sarcelles (1997), puis Villiers-le-Bel qui s'est raccrochée en 2004. Pour les deux premières communes citées, la ZFU s'étale sur les 67 % du territoire communal, 41 % pour Villiers-le-Bel. Je suis pour l'heure assez confiant sur la prorogation du dispositif, sans doute jusqu'à décembre 2017. Je crois qu'il est temps de réorganiser
le fonctionnement des ZFU. Je suis favorable à un pilotage local plus intense, avec un comité de suivi élargi aux salariés, aux chefs d'entreprise, aux représentants de la CCI. Je connais peu de dispositifs aussi attrayants pour les entreprises. Nous comptons 450 emplois supplémentaires par an sur la ZFU, la réussite est réelle. Après, il y a le discours de Bercy, qui vise à réduire toutes les niches fiscales. Je crois que les ZFU doivent être maintenues dans le cadre de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. Il serait bon d'éviter de saupoudrer les aides, d'accompagner les communes qui sortiraient du dispositif sur plusieurs mois. Mais le temps électoral de 2014 va repousser les annonces au-delà des élections municipales. Deux autres points me paraissent importants : assurer un lien plus fort entre les ZFU et le service public de l'emploi ; mieux accompagner les TPE dans leur désir d'installation dans ces zones. »


Témoignage

Jean-Michel Creisson, adjoint au Développement économique de Valence Agglo Sud Rhône-Alpes
« Certaines entreprises n'auraient pas vu le jour... »
« Nous sommes aujourd'hui dans l'expectative. La première prolongation a eu lieu il y a deux ans. Nous avions anticipé en achetant un certain nombre de terrains pour poursuivre l'extension de la ZFU. Le préfet avait donné son feu vert pour une extension physique de la zone, c'était donc un risque calculé. Quand nous sommes arrivés aux affaires, il y a cinq ans, j'étais réservé sur le dispositif. Les villes autour de Valence accusaient le dispositif de mettre en place une forme de dumping fiscal. C'est toujours un peu vrai, certaines professions libérales s'installent sans être vraiment moteur du développement local. À l'évidence, après avoir rencontré beaucoup d'entreprises, beaucoup de TPE n'auraient pas vu le jour sans les ZFU. Les témoignages sont nombreux. Nous avons une entreprise qui avait été rachetée et dont on pouvait craindre pour la survie. Le chef d'entreprise m'a récemment expliqué qu'avec les 500 000 euros d'économies réalisées grâce à la ZFU, il a pu racheter du matériel neuf et faire face à de nouvelles demandes. Il a donc accru sa compétitivité. Et il m'a assuré qu'il avait trouvé les compétences dans le quartier. Nous comptons 639 entreprises sur la ZFU. Le nombre de salariés est difficile à déterminer, l'Urssaf doit nous fournir des éléments prochainement. Je ne vois pas comment le gouvernement pourrait faire cesser ce dispositif. »


DocDoc

Pour aller plus loin
« Finances, budget, fiscalité : mieux communiquer, mieux faire participer »
(réf. DE624, 158 pages, version papier : 59 €, version numérique : 40 €, édition mai 2013), un ouvrage de la collection Dossiers d'Experts des éditions Territorial http://librairie.territorial.fr