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La baisse des dotations oblige à une RGPP locale

Article du numéro 467 - 01 juillet 2013

Finances

Les collectivités territoriales sont entrées dans une ère nouvelle : celle d'une
contraction forte et rapide de leurs moyens financiers. Comment, dans ces conditions, ne pas imaginer les conséquences que va avoir ce reflux budgétaire sur leurs politiques et le service rendu aux usagers.

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En réalité, le gouvernement impose sans le dire une véritable révision générale de leurs politiques publiques locales aux collectivités en les « tapant au porte-monnaie ». Celles des collectivités qui ne s'étaient pas préparées à ce choc financier vont subir de très fortes remises en cause de leurs orientations en matière de services, d'équipements et de fiscalité. Les autres doivent s'apprêter à amortir l'effet des choix gouvernementaux en redessinant les périmètres de leurs interventions autant que celui de leurs effectifs à moyen terme.


Un train de vie jusqu'ici préservé

Jusqu'à présent, les collectivités territoriales avaient été épargnées et, bon an mal an, ont vu leur train de vie plutôt préservé malgré la crise. Sur une période longue, depuis la première décentralisation jusqu'à cette année, la croissance de leurs dépenses a évolué plus vite que celle du PIB national. Entre 2002 et 2012, les dépenses des collectivités territoriales toutes strates confondues en matière de personnel ont crû de 4,9 % par an en moyenne sans discontinuer.
Certes, l'État a procédé au fil du temps à un certain nombre de transferts de charges, dont les compensations n'ont pas été à la hauteur des développements que ces transferts ont représentés. L'allocation personnalisée d'autonomie, APA, qui à sa création en 2002 représentait pour l'État une charge de 1,7 milliard pèse aujourd'hui 4,9 milliards dans les budgets départementaux. Certains autres postes de nature sociale pour les communes, les intercommunalités et les conseils généraux avec le revenu de solidarité active par exemple, ont explosé sous l'effet de la crise depuis 2009. Jusqu'en 2010, la progressivité des dotations ainsi que la dynamique des ressources fiscales propres permettaient aux collectivités d'amortir la progression continue de leurs dépenses en fonctionnement. L'investissement quant à lui connaît des mouvements plus cycliques en rapport notamment avec le cycle électoral et celui de la capacité de désendettement des collectivités.


Une saignée de 4,5 milliards

Le 14 février dernier, le Premier ministre confirmait un alourdissement de 3 milliards de baisse des dotations pour 2014 et 2015, portant la saignée à 4,5 milliards sur la période, décrue sans précédent. Avec le gel en valeur de ces mêmes dotations de 2010 à 2012, le gouvernement de François Fillon fait figure de « Bisounours » à côté de celui de Jean-Marc Ayrault en mode « étranglement » des collectivités. Cette cure amaigrissante forcée s'ajoute pour certaines collectivités à des décisions de l'État de modifier le périmètre de plusieurs de ces politiques, décisions qui s'accompagnent de financements moindres. À titre d'exemple, le rétrécissement de la géographie prioritaire de la politique de la ville à 1 000 quartiers va représenter pour 1 500 communes des diminutions de crédits au titre des politiques contractuelles - contrat urbain de cohésion sociale, CUCS, ou projets de réussite éducative, PRE - mais aussi une décroissance de la dotation de solidarité urbaine, DSU, qui avait été jusque-là préservée. Ces décisions pénaliseront d'ailleurs plutôt des villes moyennes qui avaient beaucoup misé sur leurs politiques d'accompagnement et de cohésion sociale.
Le bloc communal et intercommunal d'une part, celui des départements et des régions d'une autre, devront également composer avec la perte de dynamique de la fiscalité économique. Qu'il s'agisse du dispositif qui a remplacé la taxe professionnelle ou bien les droits de mutations, la crise qui perdure et qui s'est durcie depuis la fin de l'année dernière, l'impôt économique ne représente plus la manne sur laquelle les territoires pouvaient escompter et appuyer des déploiements de crédits de fonctionnement.


Comment faire aussi bien avec moins ?

De même que la fiscalité portant sur les ménages ne constitue pas un levier aisé dans le contexte. L'augmentation de la tarification de services trouvera également très vite ses propres limites. Ainsi l'équation en apparence simple va se poser comme un mur pour de nombreux élus et pour leurs administrations locales : comment faire aussi bien avec moins ?
Peu se risqueront à des coupes claires et drastiques dans les politiques de services à la population autant que dans les participations et subventions. Un certain nombre de collectivités a d'ailleurs déjà opéré un « toilettage » de leurs engagements vis-à-vis des tiers ainsi qu'un recentrage sur leurs missions légales.
Le premier levier, d'ores et déjà largement utilisé conjoncturellement va - malheureusement - consister à diminuer fortement et structurellement l'investissement public. 70 % de l'investissement public provient des collectivités territoriales. Le tour de vis opéré par l'État en matière de financement aura pour première conséquence, un tour de vis sur la commande publique locale. Le cycle électoral, avec la séquence municipale en 2014 et la séquence départementale et régionale en 2015 va avoir un effet d'accélération de cette contraction de l'investissement.
Très vite, communes et intercommunalités vont devoir repenser le périmètre de leurs interventions, les mutualisations devront être opérées dans un objectif strict d'économies budgétaires et l'exercice des compétences intercommunalisées connaîtra sans aucun doute des modifications importantes. Une chance est offerte d'évaluer l'efficience de ces politiques dites mutualisées dans le cadre du mouvement d'évolution de l'intercommunalité engagé à la suite de la loi du 16 décembre 2010. Cependant, le contexte préélectoral n'apparaît pas favorable à des choix qui seront pour la plupart reportés après le renouvellement municipal de l'année prochaine.


Les périurbains les plus frappés

Ce sont les territoires périurbains qui ont le plus à craindre du nouveau contexte financier car d'une part c'est sur eux que pèse la demande croissante de services et d'équipements des habitants issus pour beaucoup d'un environnement plus urbain, et d'autre part parce qu'ils sont les grands oubliés des politiques contractuelles et d'aménagement du territoire.
Le défi qui se pose aux conseils généraux et aux régions est d'une autre nature mais n'en est pas moins compliqué : comment continuer d'influer sur les politiques territoriales des autres niveaux de collectivités avec des moyens réduits ? La disette budgétaire va immanquablement avoir pour effet le recentrage exclusif de ces collectivités sur leurs missions légales.
La responsabilité de l'État est forte dans la période qui s'ouvre. Elle doit s'exercer de deux manières : lancer de manière effective le chantier de la réforme de la fiscalité locale qui fait désormais figure de serpent de mer et accompagner les collectivités dans la révision des politiques publiques locales pour que soient garantis la cohérence, l'équilibre et l'équité entre territoires plus ou moins favorisés. Puisqu'il impose une RGPP aux acteurs de la décentralisation, que celle-ci soit accompagnée pour qu'elle soit juste et efficace.


NOTES

1. Auteur du rapport parlementaire « La gestion des âges de la vie dans la fonction publique : pour une administration moderne et efficace » (La Documentation française, février 2012)
2. www.publicap-conseil.fr