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Crise du logement : « changeons de paradigme »

Article du numéro 465 - 01 juin 2013

Interview

La crise du logement n'en finit pas de durer. Les politiques publiques sont à la peine, les indicateurs toujours au rouge. Et si l'on se décidait à changer de logique ? Et si l'on pensait la question autrement qu'au rythme de la construction ? C'est ce que nous invite à faire Jean-Pierre Lévy, qui propose d'ouvrir le parc privé au secteur social en renouant un contrat de confiance entre bailleurs et locataires. L'idée fait son chemin. La ministre du Logement, Cécile Duflot, a indiqué récemment travailler sur un dispositif de « garantie universelle des loyers » (1).

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Jean-Pierre Lévy

est Docteur en géographie et directeur de recherche au CNRS où il dirige le Laboratoire Architecture ville urbanisme (UMR CNRS LAVUE). Dernier ouvrage paru, Élire domicile. La construction sociale des choix résidentiels, avec Jean-Yves Authier et Catherine Bonvalet, Ed. PUL, 2010.


Vous contestez l'idée selon laquelle la solution à la crise de logement réside dans l'effort de construction (2). Qu'est-ce qui vous conduit à affirmer cela ?

Il existe en France 3,6 millions de personnes mal logées et 100 000 sans domicile fixe (3). La réponse à cette situation ne peut résider uniquement dans la construction neuve de logements, fût-elle, comme ces dernières années, de 350 000 à 400 000 par an. C'est loin d'être négligeable, mais à ce rythme - le parc de logement croît d'environ 1 % par an depuis vingt ans -, les nouveaux logements ne servent que de variable d'ajustement pour absorber l'arrivée sur le marché des nouveaux ménages. Ils ne peuvent donc permettre de résoudre la question du mal logement. De plus, si parmi ces nouveaux logements, 40 000 en moyenne sont des logements sociaux - et non pas 100 000 comme on le dit souvent abusivement -, on compte deux tiers de logements destinés aux revenus moyens pour un tiers seulement de logements très sociaux. Par ailleurs, les trois quarts de la croissance du parc global - public et privé - sont absorbés par l'accession à la propriété. La croissance du parc locatif est résiduelle (22 % du total) et l'offre donc très faible pour les ménages qui, mal logés, souhaitent changer de logement, mais ne veulent ou ne peuvent devenir propriétaires. À cela s'ajoute le niveau d'exigence des bailleurs - y compris dans le parc social - qui demandent des garanties très importantes. Le problème du logement est lié au secteur locatif. Il touche les plus précaires, mais aussi plus largement toute personne qui a les moyens de se loger, mais qui ne veut pas accéder à la propriété.


La crise du logement serait donc d'abord une crise du secteur locatif. Que proposez-vous pour résoudre ce problème qualitatif ?

Sans remettre en cause la nécessité de l'effort de construction, il faut admettre que la construction ne résoudra pas à elle seule les dysfonctionnements d'un système structurellement bloqué. Le moment est venu de changer de logique et de prendre en compte la dynamique du marché immobilier : plus de deux millions de logements se libèrent chaque année. Rappelons qu'il y en France entre 3 et 4 millions de personnes mal logées. Au lieu de s'appuyer essentiellement sur les 40 000 logements sociaux nouveaux, je propose de mobiliser ces millions de logements dans un souci d'équité sociale et spatiale, et de permettre aux ménages pauvres d'accéder à l'ensemble du parc locatif et pas seulement au parc social. Pour cela, il est nécessaire de renouveler le contrat de confiance entre les bailleurs et les locataires.


Pour (r)établir ce rapport de confiance, vous préconisez un système de garantie faisant intervenir l'État. De quoi s'agit-il ?

Un tel système de garantie n'est pas nouveau. Il est proche du modèle de certains pays de l'Europe du Nord. L'idée est simple : il s'agit d'établir un contrat de confiance offrant des garanties à la fois aux locataires les plus fragiles et aux propriétaires, bailleurs sociaux ou privés, qui les logent. Ce contrat reposerait sur trois principes : quels que soient le logement et sa localisation, un ménage aidé est prioritaire à la location ; l'État paie directement le loyer au propriétaire, rassurant ainsi celui-ci ; le locataire est redevable de son loyer à l'État, déduction faite de son aide au logement. Dans ce système, le bailleur officiel serait donc l'État, qui passerait un contrat avec le locataire. Dès lors, l'occupant aurait un toit garanti et le propriétaire un loyer assuré.


Quels en seraient les effets sur le marché du logement ?

Le système de garantie redéfinit le statut du logement social qui n'est plus déterminé par le mode de financement de sa construction, mais par son mode d'occupation. C'est un changement radical. Cela permet de traiter l'accès au logement des plus démunis sur le même plan que l'ensemble de la population, aucun type de logement ne leur étant spécifiquement destiné. Tout logement, construit ou libéré, devient ainsi susceptible d'être un logement social potentiel, durant la durée d'occupation d'un ménage aidé ou de manière permanente. Les ménages aidés pourraient ainsi déménager dans le parc immobilier sans être contraints par des offres restrictives et des attributions discriminatoires. Le système permettrait également de faciliter l'accès au logement des exclus du marché immobilier, puisqu'une offre d'habitat social pérenne caractérisée par son financement serait complétée par une offre d'habitat social temporaire et flexible caractérisée par son occupation.


Cela ne risque-t-il pas de coûter très cher ? Avez-vous chiffré le coût pour l'État ?

Nous avons fait le calcul avec Yankel Fijalkow (4). Selon les comptes du logement aujourd'hui, l'État consacre 8,3 milliards d'euros d'aides à la pierre pour la construction, et 18,1 milliards d'euros d'aides à la personne destinés aux ménages. Les aides personnelles au logement touchent cinq millions de ménages bénéficiant pour 46 % à des locataires. Si l'on considère que les trois millions de personnes mal logées actuellement représentent un million et demi de demandes de logement et, de façon probablement exagérée, qu'aucun de ces ménages ne perçoit d'aide au logement, si tous bénéficiaient de cette mesure, le surcoût total pour l'État serait compris entre 40 % et 50 % du montant actuel des aides à la pierre, soit environ 4,5 milliards d'euros.


Pensez-vous que les propriétaires accepteraient de s'engager dans un tel système ?

La garantie de loyer prémunit le propriétaire contre le défaut de paiement, ce qui, dans le même temps, permettra de casser un peu la discrimination sociale dans l'accès au logement. Le propriétaire aura la possibilité, s'il a des ménages prioritaires, de choisir celui qu'il préfère. Mais, en cas de présence d'un ménage prioritaire et d'un autre ménage, il devra obligatoirement accepter le ménage prioritaire. Par ailleurs, les modalités de l'impôt sur la plus-value tirée de la vente de logement ont été durcies. Le taux applicable a été augmenté et la durée de détention ouvrant droit à une franchise fiscale portée à 30 ans. Ces conditions tendent à rendre la location plus rentable que la vente, d'autant que le bien immobilier prend de la valeur pendant le temps d'occupation par le locataire. Mais, effectivement, il y aura toujours des propriétaires qui se méfieront et ne voudront pas louer leur bien. L'idée centrale est de casser les filières sociales et non sociales d'accès au logement, en définissant le logement social en fonction des caractéristiques du ménage occupant et non plus en fonction de son mode de financement. Il faut rendre le système plus flexible.


Notes

(1) France Info, 18 février 2013.
(2) « Une autre politique du logement est-elle possible ? », Le Monde, 1er mars 2012.
(3) Fondation Abbé Pierre, Rapport 2012.
(4) Professeur à l'École nationale d'architecture Paris - Val de Seine, chercheur au LAVUE (CNRS).


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À lire
Sur www.lettreducadre.fr, rubrique « au sommaire du dernier numéro » :
« Pour sortir de la crise du logement, il faut des décisions politiques courageuses », La Lettre du cadre n° 464, 15 mai 2013.