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Taxe professionnelle : regrets éternels

Article du numéro 465 - 01 juin 2013

Finances

Réformée une soixantaine de fois en 33 ans de vie, la taxe professionnelle a tiré sa révérence en 2010. Sa disparition devait offrir un soutien à l'emploi et à l'investissement des entreprises : trois ans après, sur ce plan, le bilan est (très) mitigé. Quant aux collectivités locales... région, département ou commune, chacune a ses raisons de regretter cet ancien impôt.

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La taxe professionnelle (TP), c'était l'un des quatre impôts directs locaux perçu par les collectivités territoriales, essentiellement assis sur la valeur locative des immobilisations corporelles. Sur ces quatre impôts directs, la TP représentait 44,1 % du montant total du produit en 2009. Loin d'être une bagatelle, donc. Sa disparition en 2010 s'est accompagnée d'une refonte du financement des collectivités territoriales : la CET, contribution économique territoriale, a remplacé la TP, mais une imposition forfaitaire sur les entreprises en réseaux a également vu le jour, ainsi que des mécanismes de compensation. Le gros changement, pour les collectivités, tient au fait que ces taxes et impôts sont reversés à l'État, qui répartit ensuite les sommes entre les collectivités. Parallèlement, des mécanismes de compensation ont été mis en place pour assurer une stabilité des recettes. Si du côté des entreprises ce nouveau fonctionnement a pu alléger la note, dans les coulisses de l'administration, c'est une véritable usine à gaz qui s'est mise en marche. Comme le déplore le sénateur RDSE Jacques Mézard (1), « il est délicat d'expliquer à nos concitoyens que nous avons remplacé une ligne de ressources par sept lignes différentes, dans nombre de collectivités » !


Rien pour plaire

Le principal désagrément pour les collectivités n'est pourtant pas là. Car, précisons-le d'emblée, cette enquête n'a permis de recueillir aucun argument en faveur de ce nouveau système, du point de vue des collectivités. En ch½ur, les DGS regrettent avant tout la perte d'autonomie fiscale et de dynamique qu'ils subissent avec la suppression de la TP. Les régions semblent être les plus impactées sur ce plan, ayant perdu presque la totalité de leur marge de man½uvre. Le DGS du conseil régional d'Ile-de-France, Jean-Michel Thornary, mesure sa perte : « auparavant, l'autonomie fiscale des régions avoisinait les 30 %, aujourd'hui elle est réduite à 12 % ». Martin Malvy, le président du conseil régional Midi-Pyrénées, a présenté les chiffres et l'impact sur sa collectivité lors de son audition auprès du Sénat, en 2012, lors de la réalisation du rapport d'information sur les conséquences de la suppression de la TP. Son seul levier reste les cartes grises, soit 82 millions d'euros sur un budget de 1,17 milliard d'euros. Du côté des départements, seul le foncier bâti offre encore une marge de man½uvre.
Quant aux communes et communautés de communes, c'est la perte de dynamisme qu'elles déplorent le plus. À la communauté urbaine de Strasbourg, le DGS Pierre Laplane précise que sa collectivité est bénéficiaire à la fois du FNGIR (Fonds national individuel de garantie des ressources) et de la dotation de compensation de la réforme de la TP. Ses ressources sont donc bien stables, comme le prévoyait la réforme. Seulement, « les ressources de ces deux fonds sont figées, nous constatons une perte de dynamisme de base importante, ainsi qu'une perte du pouvoir de taux : nous ne pouvons plus agir sur ces ressources alors que ces deux recettes représentent 15 % de notre budget ». Stéphane Le Ho, DGS à la communauté d'agglomération Est Ensemble dans l'est parisien, fait le même constat : « avec ce nouveau système, les collectivités subissent la perte de la recette la plus dynamique sur laquelle elles pouvaient compter. Nous avons perdu quelque chose d'important dans notre capacité d'agir ». Et la conséquence est sans appel, du côté des communes : « cette réforme a eu un autre impact, c'est le transfert des ressources des entreprises vers les ménages » ajoute Pierre Laplane. Problème : cette fiscalité est moins dynamique.


Faire avec

Les collectivités doivent donc, dorénavant, « faire avec » ce que leur octroie l'État. Certes, cette réforme a été accompagnée du principe de stabilité absolue des recettes pour toutes les collectivités. Mais qui dit stabilité dit, pour beaucoup d'entre elles, effet de ciseaux : « les transferts de compétences conduisent à la forte augmentation des dépenses obligatoires des régions à un moment où les recettes n'évoluent plus, a expliqué Martin Malvy aux sénateurs. Il y a un risque réel de forte diminution des investissements des régions, mais aussi de certains départements. » Le Syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence est également venu témoigner dans ce sens. Avec une industrie qui représente 22 % de l'emploi, contre 8 % de moyenne nationale, la structure financière du SAN a été bouleversée par la réforme fiscale : « les perspectives financières annoncent une progression globale des ressources inférieure à 1 %. La hausse naturelle des dépenses, du fait de l'inflation, du glissement vieillesse technicité et des normes conduit à une progression minimale de 2 % » relate le rapport de la mission d'information du Sénat.
Sans compter sur le fait que l'ensemble des compensations et autres mécanismes de péréquation ne sont pas encore très rodés, et qu'il est difficile, voire impossible d'avoir une vision à long terme. L'instabilité et les incertitudes concernant le montant des ressources ont, en conséquence, un impact direct sur les investissements des collectivités. Même si ce n'est pas encore le cas, à la région Ile-de-France, Jean-Michel Thornary imagine que dans un avenir proche « on peut renoncer à certains projets en investissement à cause de cela ». Si ce n'est renoncer, beaucoup en sont déjà à lisser, comme le Pays de Montbéliard agglomération. Suite à la perte d'autonomie fiscale, la collectivité a choisi d'étaler la réalisation de projets d'investissements dans le temps, en ramenant le montant à 25 millions d'euros par an contre 28 millions auparavant. « Le véritable problème, explique le DGS d'Est Ensemble Stéphane Le Ho, c'est que nos missions d'objectifs consistent par exemple à mettre en place des politiques en matière d'habitat insalubre, et on va être freiné, cela va prendre plus de temps ». À la CU de Strasbourg, Pierre Laplane constate lui aussi ce manque de lisibilité. « Auparavant, la TP progressait à un rythme à peu près homogène, de 3 % par an. Aujourd'hui, comme nous avons perdu les pleins pouvoirs sur les taux, nous gérons plus finement l'engagement des projets, de façon à maîtriser l'équilibre des budgets et à pouvoir lisser ou reporter de quelques mois certains projets ». C'est peut-être l'un des rares points positifs à signaler : la plupart des collectivités, avec cette réforme, sont devenues beaucoup plus strictes sur le respect de leurs ratios pour bien tenir l'équilibre des budgets, en renforçant leurs outils de pilotage et en resserrant leurs critères de gestion.


Défaut de simulation

En janvier dernier, un débat était organisé au Sénat sur les conclusions de la mission commune d'information portant sur les conséquences de la suppression de la TP. Ce moment fut l'occasion, pour les sénateurs de tous bords, de dénoncer le manque de simulations faites avant le lancement de la réforme et encore aujourd'hui. Charles Guené, sénateur UMP, précisait même que depuis 2010, seules les associations d'élus établissent des rapports de prospective. Rien, au niveau national, n'a été anticipé malgré les demandes. Ce qui a conduit certaines collectivités à fixer la cotisation minimale de CFE (contribution foncière des entreprises) le doigt au vent, provoquant ainsi des augmentations brutales pour certaines TPE et PME.
Le rapport entre collectivités et entreprises revient également souvent sur la table, lorsqu'on demande aux DGS et élus ce qui a changé avec la suppression de la TP. C'est encore une fois l'échelon de la région qui semble le plus en pâtir. « Le dialogue à double sens a été cassé avec le monde professionnel, raconte Jean-Michel Thornary, DGS à la région Ile-de-France. Jusque-là, les entreprises venaient discuter de leurs besoins, concernant le réseau de transports, les logements... et la collectivité pouvait entamer le dialogue et expliquer que c'étaient elles, les entreprises, qui finançaient tout cela. Aujourd'hui elles viennent au guichet, il n'y a plus de contrepartie, ce qui est grave en termes de gouvernance. » Même regret du côté de la région Champagne-Ardenne, où l'on ajoute que le lien entre entreprises et ménages s'est lui aussi rompu.
Pour Stéphane Le Ho, le problème avec les entreprises se situe ailleurs : ces dernières généraient un produit fiscal jusque-là, qui incitait les collectivités à les accueillir même si elles n'étaient pas valorisantes pour le territoire. « Certes, on veut tous avoir des entreprises génératrices d'emplois. Mais certaines activités risquent d'être handicapées, je pense aux centrales nucléaires ou aux centres de logistique, qui mangent beaucoup de surface foncière. » Lors de son audition devant la mission du Sénat, Frédéric Borie, DGA au Blanc-Mesnil (93), a assuré que désormais, « les territoires préfèrent recevoir des sièges sociaux avec des bureaux représentant une surface en mètres carrés élevée au détriment d'activités polluantes ». Si ces paroles se concrétisent, on imagine sans mal le glissement des activités polluantes vers des zones moins attractives, créant ce que dénoncent déjà certains parlementaires, des inégalités accrues entre territoires. En janvier, le sénateur UDI Pierre Jarlier insistait sur l'aspect financier de ces inégalités qui se dessinent : « le transfert de la fiscalité locale économique vers la fiscalité des ménages est bien une réalité, et les marges de man½uvre de la plupart des intercommunalités dépendent désormais, essentiellement de la capacité contributive des ménages, notamment dans les territoires où l'activité économique est faible. Il y a donc là un vrai problème d'équité territoriale ». Le rapport du Sénat, en juin dernier, concluait également que les incidences de la réforme fiscale étaient très inégales et induisaient des « devenirs territoriaux très contrastés ». Pour redonner un peu d'autonomie fiscale et de souplesse aux régions notamment, Martin Malvy proposait que le versement transports soit étendu aux régions, qui disposent justement d'une compétence dans ce domaine. Pourtant, la tendance ne semble pas à l'autonomie des collectivités (voir encadré)... certains parlent même d'un phénomène de « re-centralisation ».


Notes

1) Jacques Mézard est le président de la mission commune d'information sur les conséquences, pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises, de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale.


La perte de dynamisme et d'autonomie fiscale, une tendance de fond ?

Témoignage
Charles Guené, sénateur UMP


Lors du débat sur les conclusions de la mission commune d'information sur les conséquences
de la suppression de la TP, le sénateur UMP Charles Guené a retracé l'histoire de la relation entre
les collectivités et l'État.

« Dans un premier temps, l'État a dédié des parts de fiscalité, mais ce n'est qu'avec l'ordonnance de 1959 du général De Gaulle, durant les Trente glorieuses, que naît l'idée de transférer aux collectivités le levier fiscal, dans le contexte d'une perspective d'opulence. Les textes de mise en ½uvre vont s'étaler de 1975 à 1983 pour aboutir aux lois de décentralisation Defferre, alors que nous venions tout juste de changer d'époque.
En effet, en 1974-1975, c'est le premier choc pétrolier et la fin des budgets en équilibre pour la nation. Alors que les collectivités se réjouissent de la liberté fiscale acquise, ailleurs, on réfléchit déjà à de nouvelles étapes.
L'État est déjà en période de contrainte et on va assister à un chassé-croisé de mesures contradictoires, donnant l'illusion
d'une autonomie fiscale, mais de plus en plus financée par l'État, à travers des dégrèvements croissants.
Il faudra toutefois attendre la charnière 2002-2004, et l'inscription de l'article 72-2 dans la Constitution, pour que l'horizon bascule. Cependant, à ce moment, le monde élu n'a pas perçu la portée de la disposition : le gouvernement et l'administration venaient d'imposer définitivement la norme de référence. Exit l'autonomie fiscale, l'autonomie financière était née !
La réforme de la taxe professionnelle, a priori à destination des entreprises, vient porter le coup de grâce en diminuant le poids de l'économie dans la ressource locale, en figeant les taux et en réaffectant les impôts par niveaux, et souvent sous forme de part d'impôt national.
[...] Cela ne signifie pas que ce mouvement soit inéluctable et ne puisse être inversé. Seulement, les circonstances l'imposent pour quelques décennies. Il importe d'en prendre acte, comme l'ont déjà fait nos collègues européens.
[...] La crise que nous traversons accélère cette évolution, en poussant à une plus forte intégration des acteurs publics locaux, nationaux et européens, et à la mise en place d'outils nouveaux, comme le conseil des exécutifs hier, ou le haut conseil des territoires demain, auxquels nous devons donner force opérationnelle.
C'est l'équilibre de la société et du lien social qui est en jeu, avec une nouvelle forme de gouvernance qui intégrera démocratie, solidarité et liberté. Le seul risque que comporte l'exercice, c'est que cette intégration ne prenne la voie d'une recentralisation. »