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Un nouvel horizon pour les CRC

Article du numéro 465 - 01 juin 2013

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Menacées de sombrer corps et âme sous le précédent quinquennat, les CRC ont survécu. Elles voient même aujourd'hui leur coeur de métier conforté... Elles n'en doivent pas moins se réorganiser en profondeur.

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Depuis la loi du 2 mars 1982, leurs compétences, comme les conditions de leur exercice, ont été modifiées par de nombreux textes. En outre, depuis 1990 les observations définitives sont communiquées à l'exécutif de la collectivité territoriale qui en rend compte à l'assemblée délibérante. Depuis 1992, le préfet et les autorités territoriales peuvent également demander aux chambres de procéder à des vérifications.


Le juge des comptables publics

La loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes et le décret d'application du 27 septembre 2002 ont encore fait évoluer les compétences et les procédures des juridictions financières. Les seuils du renvoi à l'apurement administratif ont été aménagés, le régime de délégation des contrôles par la Cour des comptes a été précisé. L'examen de la gestion a fait l'objet d'une définition plus précise interdisant toute remarque d'opportunité. Enfin, la procédure contradictoire a été renforcée. Les CRC jugent, dans leur ressort, l'ensemble des comptes des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi que les comptes des personnes qu'elle a déclarées comptables de fait. Elles disposent en outre du pouvoir d'engager la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. En vertu de l'article L.211-4, issu de la loi du 21 décembre 2001, les CRC peuvent aussi assurer la vérification des comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes, auxquels les collectivités territoriales et leurs établissements publics apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros ou dans lesquels ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Ce contrôle peut aller jusqu'à celui des filiales de ces organismes.


Une double mission de contrôle budgétaire et de gestion

En vertu de l'article L.211-7 du Code des juridictions financières notamment, les chambres régionales des comptes participent enfin aux procédures de contrôle budgétaire en proposant au préfet les solutions à mettre en ½uvre dans les cas suivants : budget non voté dans les délais légaux, budget voté en déséquilibre, compte fortement déficitaire, insuffisance des crédits nécessaires au règlement d'une dépense obligatoire, ou encore rejet du compte administratif et ce, en vertu des articles L.1612-2 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Dans ces cas, le préfet ne peut régler le budget de la collectivité ou de l'établissement qu'après avoir pris l'avis de la chambre régionale.
La chambre dispose d'un délai restreint d'un mois pour se prononcer par un avis qui constitue un acte administratif et peut, dans certains cas, faire l'objet d'un recours devant le juge administratif. Une fois l'avis de la chambre émis, la décision incombe selon les cas à l'assemblée délibérante ou au préfet. Cette expertise est également reconnue s'agissant des délégations de service public ou marchés publics en vertu des articles R.234-1 et R.234-2 du Code des juridictions financières qui prévoit la possibilité via le représentant de l'État dans le département de les saisir pour avis. Un même délai d'un mois leur est imparti pour émettre un avis, dans lequel elles examinent notamment les modalités de passation de l'acte, son économie générale, ainsi que son incidence financière sur la situation de la collectivité ou de l'établissement public. Dans ce dernier cas, agissant concomitamment aux problèmes rencontrés par les collectivités, les CRC interviennent plus en qualité d'expert et de conseils afin d'aider à la recherche de solutions adéquates et durables.


Le succès des CRC

Mais ce qui a fait le succès des CRC a été ce qu'on appelle l'examen de la gestion des comptes de la gestion des collectivités territoriales et établissements publics. Ce contrôle porte sur la régularité des actes de gestion, l'économie des moyens mis en ½uvre et l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'organe délibérant. Mais « l'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ». Toute l'ambiguïté du contrôle de gestion se trouve dans ces termes : l'habileté du juge financier consiste donc à éviter de porter une appréciation sur les choix politiques faits par les élus ; il doit examiner ex post si les choix ainsi réalisés ont été atteints au vu des moyens financiers mis en ½uvre et si l'argent public a, au final, été correctement utilisé. La ligne de « démarcation » n'est pas a priori évidente... S'agissant d'un grand projet d'investissement, comment ne pas porter une appréciation sur les choix politiques, même cinq ans après, lorsqu'une dérive des coûts phénoménale n'a pu être évitée, comme par exemple, s'agissant d'un grand équipement culturel à vocation internationale ? C'est également à l'occasion de l'examen des comptes et de la gestion, que les CRC ont relevé des faits susceptibles d'une qualification pénale dont elles informent alors le procureur de la République par l'intermédiaire du commissaire du gouvernement près la chambre régionale des comptes. L'histoire des contrôles de gestion par les CRC est aussi celle d'une formidable ambiguïté ayant souvent conduit à de graves malentendus qui ont failli les emporter si ce n'avait été l'opposition farouche tant de la Cour des comptes que des syndicats des juridictions financières (pour des raisons différentes) si le projet de l'ancien président de la République, Nicolas Sarkozy, qui conduisait à réduire à néant ce contrôle de gestion ex post, avait vu le jour...


La montagne accouche d'une souris

En effet, au mois de novembre 2007, le président de la République avait demandé au Premier président de la Cour des comptes en exercice, Philippe Seguin, de lui adresser des propositions de réforme des juridictions financières. Il s'agissait de créer un grand organisme d'audit public et d'évaluation. L'ambition était immense, trop grande peut-être pour voir le jour tant cette demande bouleversait la donne. À la suite de cette commande politique, le premier président de la Cour, probablement conscient de la forte réticence que provoquait cette réforme non dénuée d'arrière-pensées, suggéra plusieurs pistes : il s'agissait entre autres d'aller vers un processus de certification des comptes des grandes collectivités territoriales sous la responsabilité de la Cour des comptes, de redéfinir la responsabilité des gestionnaires publics, de procéder à la fusion organique de la Cour des comptes et des chambres régionales, réduites de moitié, en une juridiction unique, enfin de renforcer l'évaluation de l'action publique par la Cour des comptes.


La volonté de réduire le rôle des CRC

À travers ces grandes orientations, transpirait une volonté évidente de réduire le rôle des CRC, qui, pendant des années, avaient fini par focaliser une telle crainte de la part de certains élus que ces derniers n'eurent dès lors d'autre idée que de les supprimer ou de les réduire. En effet, le projet initial conduisait tout droit au mieux à l'affaiblissement, au pire à la disparition du contrôle de gestion des collectivités territoriales par une juridiction financière indépendante. À tel point d'ailleurs qu'il était prévu que la moitié des CRC disparaissent, ce qui fut d'ailleurs l'un des rares aspects de la réforme à voir le jour... Ce point constitua l'une des pierres d'achoppement de la réforme à laquelle le Syndicat des juridictions financières (SJF), représentant la majorité des magistrats des CRTC, s'opposa. Au final, c'est la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles qui contient les quelques mesures relatives aux juridictions financières. Parmi elles, la loi a limité à vingt leur nombre et le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 a fixé leurs sièges et leurs ressorts.
La deuxième mesure a visé à décharger les chambres régionales d'un certain nombre de contentieux : l'article 39 de la loi a étendu le champ des organismes soumis au régime de l'apurement administratif de leurs comptes, c'est-à-dire une sorte de quitus non juridictionnel...


Petit quiz anecdotique

Les couloirs et buvettes des CRC ont souvent bruissé de rumeurs, voire de récits sur les incidents intervenus dans les collectivités territoriales entre le magistrat financier et l'élu représentant la collectivité contrôlée.
Tel élu pouvait simplement feindre de s'endormir pour manifester son mépris.
Tel autre n'appréciant pas l'attitude
d'un magistrat avait fini par lui dire :
« N'oubliez pas que vous parlez au troisième personnage de l'État ».
Un ancien ministre, amateur de cigare, n'hésitait pas à envoyer ses volutes de fumées dans la tête de la magistrate chargée du contrôle de gestion laquelle, évidemment, ne supportait pas la fumée.
Un élu puissant a même un jour appelé en personne le président de la Cour des comptes alors en exercice pour lui demander de bien vouloir faire en sorte qu'un magistrat soit déchargé du contrôle
de la collectivité...
Ces manifestations d'humeur et autres réactions, qui ont pu perturber certains contrôles, n'ont jamais empêché, dans l'immense majorité des cas, que ces contrôles s'exercent dans un climat de sérénité, que consacre aujourd'hui la publication, dans le rapport d'observations définitives, de la réponse de l'ordonnateur.


La CDBF a survécu

Créée par la loi du 25 septembre 1948, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est compétente pour réprimer les infractions aux règles du droit de la comptabilité publique commises par les gestionnaires publics. Elle est composée de membres de la Cour des comptes et du Conseil d'État. L'activité de la CDBF est restée très limitée et c'est pourquoi il était envisagé de la supprimer en faisant de la Cour des comptes la juridiction unique en matière de surveillance et de sanction de la discipline budgétaire et financière qui devait étudier les sanctions à infliger à la fois aux comptables, ordonnateurs, et gestionnaires. La CDBF a donc sauvé son existence, mais la réflexion n'est pas pour autant terminée, en lien avec la question de la responsabilité des gestionnaires et ordonnateurs.


Réduction du nombre de CRC : quid du dialogue social ?

S'agissant de l'installation des CRC regroupées, et devant l'inquiétude des personnels concernés inquiets qu'une telle réforme se fasse à la hussarde à l'instar de la réforme de la carte judiciaire, la Cour des comptes a prévu une longue phase de mise en ½uvre et de dialogue social qui devrait aboutir au 1er janvier 2014. Il s'agira d'accompagner les personnels concernés.
Un comité de suivi placé sous la présidence du premier président et comprenant les organisations syndicales a été mis en place et doit se réunir mensuellement. Une mission d'accompagnement en matière de ressources humaines a été créée afin d'organiser et d'aider les mouvements des personnels qui ne pourraient ou ne souhaiteraient pas suivre vers la CRC de regroupement. Elle aura pour objectif de faire coïncider, dans la mesure du possible, les v½ux des agents et les propositions des administrations. Tous ces éléments seront précisés dans le cadre d'un protocole avec les organisations syndicales. En outre, il est prévu qu'un médiateur intervienne en tant que de besoin et sur demande des agents.
Environ deux cents agents seront concernés par ces regroupements et pour ceux qui ne souhaiteraient pas bouger, une aide et un accompagnement en matière de formation, de reclassement professionnel sera mise
en place...


Les médias et les CRC

Les CRC, de par l'impact qu'elles ont sur le débat politique local, constituent incontestablement des acteurs très importants de la démocratie locale, même si les magistrats, dans l'exercice de leurs fonctions, n'ont pas à formuler d'observations d'ordre politique.
En effet, la presse locale voire nationale donne un très large écho aux rapports d'observations définitives et de nombreux articles sont ainsi consacrés aux suites des vérifications des chambres régionales des comptes. De fait, il n'est pas possible d'échapper à l'instrumentalisation de leurs conclusions par les responsables politiques locaux. C'est aussi la contrepartie de la libre administration des collectivités locales. Les bibliothèques des CRC reçoivent aussi de nombreux journaux régionaux déclinés par départements et cantons ; les comptes rendus des débats dans les conseils municipaux qui sont souvent publiés constituent aussi, parmi d'autres, une source d'informations très intéressante pour les magistrats qui peuvent ainsi constater que tel ou tel sujet, tel investissement, telle politique de fonctionnement, telle gestion de la dette suscite des polémiques importantes au sein du conseil municipal...
En outre, les sites Internet, tant de la Cour des comptes que des CRC, offrent en contrepartie à la presse la possibilité de se saisir de questions importantes et de les porter sur la place publique dès lors que ces informations sont publiées à l'issue de la date de communicabilité du ROD. Enfin, à l'issue d'une réflexion collective intervenue lors d'un colloque marquant le trentième anniversaire des CRC, dès cette année, les ROD s'efforceront de mieux faire ressortir les principaux messages de la chambre. Les rapports devraient être plus explicites s'agissant des recommandations formulées à l'issue des constats réalisés et la liste de ces recommandations, comme en Ile-de-France, sera présentée en tête du rapport, juste après le sommaire et la synthèse des observations. « Nous devons renforcer notre pouvoir d'information car il est important de s'adresser aux citoyens », a estimé Jacques Mérot, président du syndicat des juridictions financières, en suggérant la possibilité de faire des conférences de presse, de procéder à des rapports régionaux pour faire état des bonnes et mauvaises pratiques. Il propose aussi que des synthèses des rapports soient publiées dans les moyens d'information de la collectivité. Il n'est pas sûr que cette proposition reçoive un accueil positif...


La procédure du contrôle de gestion

En pratique, ce contrôle est nécessairement sélectif. Au terme de son contrôle, la chambre adresse à l'ordonnateur un rapport d'observations provisoires, auquel il est invité à répondre dans un délai fixé généralement à deux mois. Une fois la réponse reçue, ou le délai écoulé sans réponse, la chambre arrête un rapport d'observations définitives auquel une nouvelle réponse peut être apportée. Le rapport et la réponse doivent alors être communiqués à l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'organisme dès sa plus proche réunion. Passée cette date, ces documents deviennent des documents communicables à toute personne qui en fait la demande. Ces règles sont précisées par le Code des juridictions financières.
L'examen de la gestion d'une collectivité délégante peut être accompagné d'un contrôle des comptes d'une délégation de service public qu'elle a accordée. Le contrôle a posteriori des comptes et de la gestion peut aussi être exercé par la chambre régionale des comptes sur des organismes de droit privé bénéficiant de concours financiers de collectivités locales ou dont le capital est majoritairement détenu par ces dernières. Cette compétence facultative vise principalement les associations subventionnées et les sociétés d'économie mixte.


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À lire
Sur www.lettreducadre.fr, rubrique « au sommaire du dernier numéro » :
Les PPP dans le viseur des CRC, La Lettre du cadre n° 464, 15 mai 2013.