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Les relations collectivités-associations au coeur de la tourmente financière

Article du numéro 463 - 01 mai 2013

Associations

Le secteur de l'économie solidaire, c'est près de 14 millions de bénévoles militant au sein d'un million de structures associatives. Ces associations mobilisent 59 milliards d'euros de budget soit 3.5 % du PIB. Sous l'effet de la crise budgétaire que traversent les collectivités, les relations juridiques et financières qu'elles nouent avec le tissu associatif évoluent, ce qui n'est pas sans soulever de questions.

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Les budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics connaissent aujourd'hui au moins trois évolutions défavorables : l'effet de ciseau massif avec des recettes d'exploitation qui augmentent moins vite que les dépenses de même nature, l'extrême rigidité de la structure de leurs dépenses d'exploitation, et les difficultés pour financer leurs investissements par emprunt. Ces constats impliquent, pour les collectivités, une optimisation de leurs charges de fonctionnement et la réduction des dépenses susceptibles de pouvoir être arbitrées. Dans ce cadre, les subventions aux associations constituent souvent un secteur analysé en priorité avec la plus grande attention par les gestionnaires locaux parce que par définition les subventions sont unilatérales et révocables.


Des subventions en baisse

Régulièrement une analyse des comptes de près de 8 000 structures associatives est réalisée par un universitaire. La dernière étude porte sur la période 2009-2011 et devrait être publiée en octobre 2013. Les grandes lignes de cette étude sont pourtant déjà connues et montrent que la part des subventions publiques passe de 60 % à 50 % des recettes de fonctionnement moyenne des budgets associatifs. Si macro-économiquement, le montant des subventions distribuées par les collectivités aux associations ne diminue pas, le montant accordé à chacune d'elles peut se réduire au regard de l'augmentation du nombre des bénéficiaires puisqu'il se crée environ 60 000 associations par an. Individuellement, les associations constatent ainsi une baisse des financements en provenance de l'État et des communes, une stabilisation des crédits en provenance des régions et une augmentation des subventions venant des conseils généraux qui semblent au moins provisoirement avoir pris le relais de l'État et des communes. Ainsi, 77 % des responsables d'association pensent que les subventions publiques sont en train de se tarir et même qu'elles pourraient disparaître à horizon 2020. Conséquence directe, 91 % anticipent d'importantes difficultés financières pour leur structure. Ces inquiétudes sont par ailleurs relativement partagées par l'ensemble des citoyens, ce qui ne peut laisser indifférents les exécutifs locaux. Au-delà de ces préoccupations sur le niveau des subventions, les associations redoutent aussi l'augmentation des contraintes administratives et le remplacement progressif des subventions par des prestations de service versées dans le cadre de marchés publics.


De la subvention à la prestation de service

Traditionnellement, la subvention, discrétionnaire, précaire et unilatérale est l'outil principal utilisé par les collectivités dans leurs relations avec les associations. Ce mode de financement implique par ailleurs une capacité d'initiative de la part de l'association. La subvention peut être allouée globalement pour contribuer au financement des activités de l'association ou plus spécifiquement pour soutenir un projet précis, qu'il s'agisse d'une action de fonctionnement ou d'une opération d'investissement. Sous la contrainte financière, de plus en plus de collectivités définissent les thématiques qu'elles souhaitent soutenir, lancent des appels à projets qui au final réduisent le champ d'initiative des associations. Cette évolution bien compréhensible du point de vue des collectivités risque cependant de conduire à requalifier les subventions en prestations de service. Au regard du risque juridique, les collectivités tentent de se protéger en passant de plus en plus de marchés publics. Ainsi, 35 % des associations ayant un budget de plus de 50 000 euros ont conclu au moins un marché public. Ces marchés concernent plus particulièrement le secteur de l'environnement (55 %), du développement économique (39 %) ou de l'action sociale (26 %). Cette évolution, qui à première vue peut paraître plus sécurisante pour la collectivité sur un plan juridique, s'avère en revanche globalement plus onéreuse de 15 à 20 %. Elle est aussi beaucoup plus risquée pour l'association. En effet, avec des prestations de service vendues aux collectivités, l'activité de l'association peut basculer dans le champ concurrentiel avec des conséquences importantes pour elle en matière d'impôts à payer mais également en matière de perte financière potentielle à attendre du côté du mécénat.


Plus sûre et plus performante

Il faut essayer de concilier les deux points de vue. D'une part rendre la relation entre collectivités et associations plus performantes, pour que le rôle des associations soit conforté et qu'elles puissent continuer à répondre aux attentes de la population. D'autre part permettre aux associations de concourir au côté des collectivités à la satisfaction de l'intérêt général. C'est pour cela que se développent de plus en plus des conventions pluriannuelles d'objectifs. Cette démarche contractuelle, même en dessous du seuil juridique de 23 000 euros, permet tout d'abord de bien cerner les obligations juridiques et financières de chacun des acteurs. Elle permet également d'inscrire les engagements juridiques dans les prospectives financières, mais aussi de prévoir en amont les conditions d'évaluation des actions mises en œuvre. Accessoirement, elle offre aussi des garanties aux acteurs associatifs en matière de délais de versement des subventions qui leur posent souvent des problèmes. Ces conventions d'objectifs permettent en réalité de rétablir un peu l'équilibre entre les deux partenaires en limitant le caractère discrétionnaire, unilatéral et précaire de la subvention. Même si les collectivités vont nécessairement devoir revoir le volume de certaines subventions versées aux associations et assurer un meilleur contrôle de l'utilisation des sommes versées, elles doivent éviter de fragiliser la situation juridique et fiscale des associations. Dans ce cadre, la passation systématique de marchés publics ne semble pas une solution pleinement satisfaisante. En revanche, le développement des conventions pluriannuelles d'objectif pourrait constituer un bon compromis permettant tout à la fois d'optimiser la dépense et de donner une certaine visibilité au partenaire. Ces conventions permettent en outre d'inscrire contractuellement le principe d'une évaluation régulière des dispositifs, ce qui s'avère indispensable pour rationaliser la dépense publique.


Panorama du financement associatif

Un récent sondage réalisé par La Gazette des communes et Le Courrier des maires et Associations mode d'emploi permet également de compléter ce panorama des relations entre collectivités et associations. Ce sondage a été réalisé par Internet. Près de 600 réponses ont été obtenues avec environ une moitié de collectivités et une moitié d'associations. 46 % des associations considèrent que les subventions sont stables même si 39 % affirment qu'elles doivent faire face à des baisses. Côté collectivités, l'appréciation est légèrement différente avec 76 % des collectivités annonçant des montants de subventions stables et 15 % des subventions en hausse. 47 % des associations disent bénéficier d'une convention de financement pluriannuel. Côté collectivités, 50 % ont mis en place des conventions pluriannuelles avec une moyenne de 8,43 conventions passées pour chaque collectivité. Dans le cadre de ces conventions, 82 % des associations produisent des bilans annuels et une proportion identique de collectivités en réclame.


Docdoc

À lire
Sur www.lettreducadre.fr, rubrique « au sommaire du dernier numéro »

Associations-collectivités : des relations sous l'oeil du juge. La Lettre du cadre n° 357 - 15 avril 2008.

Pour aller plus loin
Résultats complets de l'étude réalisée par Associations mode d'emploi, La Gazette des communes et Le Courrier des maires
- www.associationmodeemploi.fr/uploads/Documents/WEB/0076/WEB_CHEMIN_7504_1354715311.pdf