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Décentralisation: s'adapter ou disparaitre

Article du numéro 463 - 01 mai 2013

A la une

Il en va des collectivités publiques comme des espèces : il faut s'adapter ou disparaître. Et ce sera à chacun de se plier aux trois lois annoncées en fanfare par le Premier ministre le 10 avril dernier... et de se préparer à trois phénomènes : des quasi-tutelles des régions et des départements dans certains domaines ; des métropoles puissantes mais à la carte dans le monde des très grandes villes ; une montée en puissance de l'intercommunalité ailleurs. La commune rurale et la petite communauté de communes sont, elles, des espèces sommées d'évoluer. Très vite. Sous peine d'extinction.

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Tout a commencé par un bon gros vieux brontosaure : l'État. Coincé entre l'Europe et les régions, l'État a amplement laissé la place aux collectivités locales, plus agiles que lui. Mais à l'ombre de ce brontosaure, dans l'écosystème des collectivités locales, que de monde ! Il y a la vieille commune, si petite que l'on a tenté, avec plus ou moins de bonheur, de lui imposer de paître en troupeaux intercommunaux pour la rendre efficace. Et il y a deux prédateurs. Le plus vieux vit en hordes de mâles dominant leurs petits cantons : on l'appelle Département.
Il peine, ces temps-ci, à trouver de quoi alimenter ses finances. Plus récente et plus grosse est l'espèce Région, qui sous sa carapace abrite de tous petits muscles. Autant dire que ladite carapace sonne parfois un peu creux. En Alsace par exemple, on a tenté de faire cohabiter départements et régions, voire de croiser ces deux espèces. ça n'a pas été un franc succès, tout le monde ayant peur de savoir qui deviendrait le mâle dominant de ce nouvel ensemble. Il y a bien eu un animal étrange, le Sarkozycus vulgaris, qui a tenté de regrouper départements et régions en leur donnant un cornac unique, le conseiller territorial. Mais là aussi les lois de la conservation des espèces ont été plus fortes. Départements et régions ont réussi à garder le droit de chasser sur les mêmes terres et, souvent, trop souvent, à se concurrencer sauvagement.
Tout ceci ne saurait perdurer. Déjà, un âge glaciaire raréfie les finances dont se nourrissaient ces espèces, conduisant les mammouths en tous genres à de sévères régimes, à de redoutables dégraissages. S'y ajoute une perturbation majeure : un trio de lois qui, telles trois grosses comètes déferlant sur le monde territorial, devraient bouleverser les écosystèmes des collectivités.


Bloc local : qui mange qui ?

Les tempêtes peuvent naître d'un battement de papillon. Le changement de climat des collectivités locales, lui, proviendra d'un gros machin régional et apparemment inoffensif, nommé « Conférence territoriale de l'action publique » (CTAP) où toutes les espèces du bloc local sont supposées se réunir et débattre. A priori, un gentil club de discussion tel que cette CTAP pourrait sembler anodin. Et pourtant, les CTAP deviendraient, si la loi passe en l'état, l'outil de la domination des régions et des départements sous l'ombre portée de l'État.
Voici le nouvel écosystème qui permettra aux départements et aux régions d'être les rois de la jungle locale :
Étape 1 : chaque niveau de collectivité sera chef de file au niveau régional :
- la région (qui récupère au passage sa clause de compétence générale) fera des propositions en matière de développement économique et d'organisation des transports ;
- le département (qui récupère, lui aussi, sa clause de compétence générale) ne sera pas ridicule non plus, puisqu'il sera chef de file en matière d'action sociale, de développement social, d'autonomie, de tourisme, d'aménagement numérique et de solidarité. Aux départements de chaque région de formuler des propositions via la CTAP ;
- il fallait donc bien trouver aussi quelque chose pour que les communes de la région puissent être chefs de file. On leur a donc donné la responsabilité d'être les porteuses de propositions au niveau des CTAP pour tout ce qui touche à la qualité de l'air et à la transition écologique en matière de mobilité durable... Une compétence logique pour les grandes agglomérations. Mais cette compétence devient risible pour les 90 % des communes que sont les communes rurales, les bourgs, les petites villes et, même, les villes moyennes. Notre Premier ministre vient ainsi de démontrer une puissance comique qui, pour l'instant, était restée discrète.
Étape 2 : tout ceci passe à la moulinette des CTAP où régions, grandes villes et départements tiennent le haut du pavé, les ruraux et autres petites villes n'y ayant guère qu'un strapontin. Il en ressort un « pacte de gouvernance territoriale » (PGT) dans chaque région, avec force schémas d'organisation et mutualisations obligatoires.
Étape 3 : ceux qui n'adoptent pas de pacte de gouvernance territoriale perdent le droit aux financements croisés, d'une part, et le droit aux montants maxima des financements publics d'autre part. Ajoutons qu'une région ou un département perdraient le droit de subventionner les mauvais élèves qui ne suivraient pas leurs plans. Bouclons le tout en retenant que dans certains schémas (transport ? numérique ? les débats parlementaires promettent d'être vifs sur ce point), l'État serait celui qui signe certains de ces plans.
Étape 4 : celui qui s'oppose au schéma régional ou départemental dans un domaine où la région ou le département se trouve chef de file, perd une grande partie de ses subventions... voire doit obtempérer si le schéma est adopté par l'État. Il n'y a pas de tutelle interdite entre collectivités au titre de l'article 72 de la Constitution, nous dit-on, puisque le bloc communal et intercommunal aura participé à la norme commune via les CTAP et les PGT... alors qu'il y aura été noyé sous la masse, avec pour seule riposte de pouvoir lancer des plans sur la qualité de l'air. Et dans d'autres cas, le caractère impérieux de ces plans serait renforcé par la signature de l'État au bas du plan régional ou départemental, en guise de « démarquage », histoire de ne pas dire que la région ou que le département a imposé une tutelle inconstitutionnelle au bloc communal et intercommunal.


Métropoles : l'avenir du genre urbain ?

Alors, écrasé le bloc communal et intercommunal ? Que nenni. Il est une espèce de territoire local qui semble promise à un bel avenir si elle réussit sa mutation : la métropole. Certes, depuis la loi du 16 décembre 2010, chacun sait qu'une métropole, aujourd'hui, n'est ni plus ni moins qu'une communauté urbaine avec deux ou trois infimes choses en sus. Mais, là, cette espèce mutante devrait enfin avoir un bel avenir devant elle. Sauf que les lois de la diversification des espèces vont connaître une sacrée accélération puisqu'en réalité on va avoir cinq espèces métropoles pour le prix d'une :
- la métropole de Paris, qui en fait sera un syndicat mixte regroupant Paris, qui est une ville-département, et les grandes agglomérations qui encercleront la capitale ;
- la métropole de Lyon qui serait créée par la loi et qui exercerait de plein droit les compétences communales et départementales (comme Paris, donc) et qui assurerait également des compétences régionales voire, par convention, des compétences de l'État. Une métropole telle que Pierre Mauroy, lors du comité Balladur II, en avait rêvé donc, à l'image des grandes agglomérations allemandes ou suisses, par exemple. Il est à noter que tant le maire de Lyon que le président du conseil général du Rhône sont globalement d'accord avec cette réforme, ce qui n'est pas, pour le président Mercier, sans courage ;
- la métropole d'Aix-Marseille Provence, qui sera une métropole créée par la loi et ce sera à peu près sa seule spécificité. Bref, la loi servira à dépasser les conflits qui, d'Aix à l'Étang de Berre, en passant par Martigues ou Aubagne, bloquent depuis longtemps tout passage en métropole, brisent les majorités et perturbent les tambouilles locales ;
- les autres métropoles, qui rassemblent au moins 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants, et dont le régime est supposé être rénové, mais juste pour dire qu'on a fait autre chose que Sarkozy, car ces métropoles-là restent globalement la même chose que ce qu'avait fait ce dernier... et qui était, au final, pour l'essentiel, un copier-coller du régime des communautés urbaines ;
- la métropole de Strasbourg, qui aura comme seule caractéristique d'avoir le nom « d'eurométropole ».
Selon Darwin, « une légère différence entre les variétés s'amplifie au point de devenir une grande différence que nous remarquons entre les espèces ». Va-t-on, sur la base de ces petites différences, vers de nouvelles espèces, chaque monde urbain différent finissant par avoir ses propres lois spécifiques comme durant une partie de l'époque médiévale ? Peut-être. Mais ce qui semble assuré c'est que pour les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, la métropole sera l'avenir du genre urbain. Et qu'elle sera l'occasion, dans les très grandes agglomérations, de tuer l'espèce « departementalis », chassée des grandes villes, cantonnée à la campagne.


Communes : hors l'intercommunalité, point de salut ?

Reste alors à gérer l'espèce communale, riche de plus de 36 700 animaux, très anciens, très petits en comparaison de ceux qui prospèrent au-delà de nos frontières. Pour cette espèce, l'avenir est tout tracé. Dans les années soixante-dix, un généticien au nom de Marcellin avait tenté de les faire muter vers une nouvelle espèce, la « commune fusionnée », à l'instar de ce qui se pratiquait en Belgique ou en Albion. Las ! le succès ne fut pas au rendez-vous. Alors les gouvernements successifs, tels de patients bergers, n'ont eu de cesse de faire se regrouper ces communes en des troupeaux, toujours plus vastes, toujours plus compacts. C'est encore en ce sens qu'agit notre législateur contemporain. Avec celui des projets de loi qui risque de passer à la trappe, mais avec un contenu qui ne doit pas être sous-estimé. Les communautés seront tout d'abord plus intégrées en termes de fonctionnement :
- l'intérêt communautaire des communautés de communes se trouverait fixé par délibération à la majorité des deux tiers du conseil de communauté (comme en communauté urbaine ou d'agglomération) ;
- un coefficient d'intégration fonctionnel pour les intercommunalités à fiscalité propre serait créé pour inciter financièrement à la mutualisation des services. Bref pour ceux qui ne mutualisent pas, on tapera au porte-monnaie via la DGF ;
- le régime des « services communs », qui est une des formes de mutualisation, ressortirait assoupli et simplifié de cette future loi ;
- les mises à disposition de services de la commune vers la communauté seraient supprimées. Le but serait donc de pousser à l'intercommunalisation des personnels, et ce même en cas de personnel travaillant pour partie pour des attributions communales et pour partie sur des tâches communautaires (en ce cas, on intercommunaliserait tous les agents concernés, quitte à mettre ces services à disposition des communes).
Mais c'est surtout sur le plan des compétences que les communautés vont devoir décoller, et vite, si la loi est adoptée. En effet :
- le PLU serait une compétence à exercer au niveau des communautés, toutes tailles confondues. ça, tout le monde en parle...
- ... mais ce dont on parle moins, c'est que toutes les communautés seraient aussi dotées de plein droit des compétences suivantes : offices de tourisme ; assainissement collectif et non collectif ; gestion des milieux aquatiques (nouvelle compétence qui en sus des rivières couvrirait aussi d'autres milieux humides et les cours d'eau privés) ; gens du voyage. Des compétences « maisons de services publics » seraient généralisées ;
- les compétences des communautés de communes, des communautés de communes à DGF bonifiée et des communautés d'agglomérations s'en trouveraient considérablement musclées. Chaque communauté d'agglomération deviendrait ainsi pleinement compétente pour les actions de développement économique ou les dispositifs contractuels en matière de politique de la ville (avec la suppression de l'intérêt communautaire en la matière). L'intérêt communautaire serait supprimé aussi pour les voiries (prise de la compétence entière si celle-ci est adoptée). Le nombre de compétences minimal serait surgonflé pour chaque niveau de communautés.


Tous au régime PLM

Cela fait belle lurette qu'en matière d'intercommunalité, nombre de mariages blancs ont fini par être consommés et donnent aujourd'hui naissance à de beaux enfants. Mais, là, c'est une montée en puissance multivitaminée qu'on nous prépare.
C'est aux hormones et aux anabolisants qu'on va nous les body-builder, nos communautés ! Déjà, la loi toute récente sur les modes de scrutin vient d'instaurer un régime dit « fléché » qui en fait transforme les communes en arrondissements comme à Paris, Lyon et Marseille. Les élus des communes iront siéger, pour une partie d'entre eux, à la communauté de la même manière que les premiers des listes dans les arrondissements siègent à l'organe délibérant de ces communes. Le mouvement se poursuivrait donc avec des transferts massifs de compétences aux communautés, d'une part, et avec les fusions et agrandissements de communautés, d'autre part. Avec une date de mercato municipal en 2015-2017. En effet, partout en France (mais avec des adaptations en Ile-de-France), il est prévu par la loi du 29 février 2012 que l'on refera des schémas départementaux de la coopération intercommunale en 2015, au lendemain des municipales. Puis que les préfets pourront en 2016 lancer des extensions de périmètres ou des fusions, de nouveau avec des majorités très assouplies et des pouvoirs superpuissants. Comme en 2012.
Donc les communautés vont intégrer, de manière toujours plus poussée, des personnels, des finances et des compétences, sur de larges territoires. Le mouvement a ses détracteurs et des zélateurs. Mais il est en marche, sous la droite comme sous la gauche, quoi qu'on en dise. Une révolution est en marche. Et les traînards feront bientôt figures de dinosaures.


S'adapter ou mourir : les lois de l'évolution

« Les espèces qui survivent ne sont pas les espèces les plus fortes, ni les plus intelligentes, mais celles qui s'adaptent le mieux aux changements. » Ces mots de Charles Darwin ont un écho bien particulier dans le monde territorial. Les lois et les changements de société favorisent, selon les moments, telle ou telle espèce de collectivité. La loi de l'évolution est donc qu'il faut s'adapter aux lois.
Les trois lois lancées par le Premier ministre seront-elles toutes étudiées par le Parlement ? C'est incertain. Le Sénat va-t-il imposer à tous des assouplissements considérables par peur de fâcher les grands électeurs lors des prochaines sénatoriales ? C'est probable. Mais le mouvement lancé par ces trois lois n'est pas sans lien avec les projets des gouvernements précédents. Toutes les majorités successives cherchent, non sans logique, à discipliner et rationaliser les acteurs du mille-feuille territorial, à fondre les communes dans de vastes communautés homogènes, à éviter les financements croisés...
Il est loisible à chacun d'apprécier ou de détester ces évolutions. Un moine copiste médiéval était sans doute fondé à regarder de travers l'arrivée de l'imprimerie. Mais tout son art n'a pas sauvé le moine copiste médiéval. Le sens de l'histoire ne sera pas nécessairement précisément celui rêvé par l'actuel gouvernement. Mais il serait, d'un président de la République à un autre, mandat après mandat, criminel de ne pas inciter régions et départements à coopérer. Il serait idiot de ne pas anticiper sur la probable montée en puissance des communautés, quitte à l'adapter au cas par cas, territoire par territoire, à la faveur d'un droit qui laisse encore largement la place au « sur-mesure ».
Sauf à rêver d'un destin de dinosaure voyant tomber une comète ou d'un mammouth hagard face au réchauffement climatique... il faut s'adapter. Ou mourir.


Paris ou le seigneur des anneaux

Les choses vont aller vite à Paris. Dès 2015 c'est au niveau régional que serait instituée une commission régionale de la coopération intercommunale. On imagine déjà le préfet de la région Ile-de-France en train de louer le Zénith pour y caser 3 000 élus locaux...
Une procédure accélérée de schéma régional de la coopération intercommunale serait adoptée pour ensuite laisser la place à une période de dix mois de pouvoirs spéciaux dévolus à l'État, histoire de composer à la hussarde de très grandes et puissantes communautés dans une région où nombre d'entre elles restent virtuelles. Et sauf Paris, toute l'Ile-de-France serait dans l'obligation de passer à l'intercommunalité à fiscalité propre, même la première couronne qui, à ce jour, en reste dispensée.
L'Ile-de-France sera composée de pas moins de quatre cercles concentriques :
- au c½ur, la métropole de Paris, sorte de syndicat mixte (préfigurant une vraie métropole), composée de Paris et des très grandes communautés de la première couronne. Ses compétences (plan climat énergie, plan d'urgence sociale, plan de l'habitat et de l'hébergement) ne seront pas négligeables même si on reste fort loin d'une vraie métropole ;
- autour de Paris, membres de la métropole de Paris, les communautés des départements de première couronne devront atteindre
au moins 300 000 habitants ;
- les communautés uniquement composées de communes de seconde couronne, mais qui comprennent au moins une commune
dans l'aire urbaine de Paris, devraient avoir au moins 200 000 habitants ;
- les autres communautés de la seconde couronne seraient quant à elles au régime du droit commun, à quelques détails près (droit
des transports ; pas de Métropole, etc.).


Les régions emportent l'affaire

Les régions sortent gagnantes de ces projets : développement économique, gestion des fonds européens, emploi et avenir de la jeunesse, apprentissage, orientation, un bout de l'enseignement supérieur, schéma régional de l'intermodalité des transports publics, logement étudiant (avec les communautés) en lien avec l'État, langues régionales...
Les départements, qui ont espéré de grosses compétences, ont perdu du terrain dans les derniers rounds de négociation avant le projet de loi définitif, déclenchant l'ire de leur association. Pourtant, leurs compétences ne seraient pas négligeables : ingénierie territoriale, maisons de services publics ; aménagement numérique des territoires (selon un régime rénové) ; établissements et services d'aide par le travail...


Deux ou trois avancées démocratiques

Pas de loi de décentralisation sans quelques avancées démocratiques à brandir, histoire de ne pas faire techno. Alors on a glissé dans les projets de loi deux ou trois avancées en matière de transparence financière (c'est d'actualité !), de commissions des finances et de conseils de développement dans les communes de 50 000 habitants, de droit de pétition, d'accès aux données publiques (open data)... rien de bouleversant en l'état.


Le PADR : chronique d'un retour annoncé ?

Un enjeu masqué de ces projets de lois sera de savoir si on ressuscitera, ou non, le Pays des lois Pasqua (1995) et Voynet (1999) sous la forme de « pôles d'aménagement et de développement rural ». Cet élément du projet, un des rares à être fait pour la ruralité, a disparu du projet définitif mais devrait, paraît-il, revenir en cours de débats parlementaires... Ce sera l'occasion d'avoir un nouveau débat entre partisans de petites communautés de communes (fédérées en PADR) et zélateurs des très grandes communautés de communes rurales.


Petits croche-pieds entre amis

C'est peu dire que le président du Sénat, s'appuyant sur « le Château » et, surtout, sur la peur de perdre les sénatoriales pour la gauche, a fait d'innombrables croche-pattes aux ministres en charge de ces dossiers, à commencer par le premier d'entre eux. Au point que le c'est Jean-Pierre Bel qui a annoncé, par communiqué de presse, le découpage en trois lois (histoire de tenter d'en enliser une ou deux) de ce qui devait être une loi unique. Et le Premier ministre d'apprendre ainsi par la bande une décision qui relevait de lui, qu'il était censé avoir prise, et qu'il n'avait pas encore nettement arrêtée.