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Finances locales en crise : info ou intox ?

Article du numéro 462 - 15 avril 2013

A la une

L'état agonisant des finances publiques locales, l'efficience de la rationalisation intercommunale, l'avenir apocalyptique de l'action publique sur les territoires... voilà des sujets « chauds bouillants », sur la gravité desquels tout le monde a l'air à peu près d'accord. Mais ce consensus de façade est-il raisonnable ? Au-delà des fausses évidences, ne faudrait-il pas essayer de distinguer le réel du supposé, le vrai du faux, l'info de l'intox, bref de prendre un peu de hauteur, quitte à tordre le coup au passage à quelques solides idées reçues ?

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Le Procès en responsabilité sur l'état de nos finances publiques !

Info
Difficile d'écouter sa radio, compulser le journal, ou regarder la télévision sans entendre parler du caractère abyssal de la dette publique et de l'impossibilité chronique à trouver des solutions structurelles, tant la conjoncture économique est mauvaise. C'est vrai, difficile de ne pas trouver la situation critique quand on regarde le poids d'une dette publique qui a été multipliée par 5 en 30 ans et représente désormais 90,2 % du PIB. Difficile également de ne pas reconnaître que la croissance économique atone oblige à envisager des réformes de structures et des priorisations sur le front de la dépense publique. Peu importe au passage qu'on parle de « révision générale des politiques publiques » ou de « réaffectation prioritaire des crédits budgétaires », la réalité de l'obligation de résultats est la même.
Dernière vérité enfin : il faut considérer la vitale nécessité de réduire le déficit public dans des proportions compatibles avec notre capacité économique à créer de la richesse. Le front dogmatique des obligations européennes est incompatible avec l'objectif de bon sens d'assurer sa propre survie et son indépendance économique.

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De là à imputer la responsabilité du déficit national aux collectivités, il y a un pas à ne pas franchir. Les concours de l'État aux collectivités territoriales représentent certes une charge conséquente dans le budget national, mais le poids de la part de déficit imputable aux administrations publiques locales (terme consacré en comptabilité nationale) représentait moins de 10 % du déficit global, soit moins de 0,1 % rapporté en points de PIB au 31 décembre 2012. La sacro-sainte règle de l'équilibre réel, qui impose aux budgets locaux de ne pouvoir creuser leur endettement sans disposer en regard de ressources propres et d'un autofinancement suffisant, est un sacré verrou, qui échappe (encore à ce stade) au bouclage des lois de finances. Sans sombrer dans une charge ab nominem contre un État « fautif » face à des élus locaux « vertueux », force est de constater que ces derniers sont appelés à financer tout à la fois les causes, qui impactent la solidarité nationale, et les conséquences sur les populations fragilisées et sur les dépenses à caractère social, de la crise financière et économique que nous traversons.


L'insoutenable poids de la dette, toxique, des collectivités territoriales !

Info
Dans un récent rapport, la Cour des comptes relevait une augmentation du poids de la dette des collectivités territoriales de l'ordre de 40 % entre 2004 et 2010 : elle était de 124,1 milliards d'euros au 31 décembre 2010. Mais cette augmentation n'est pas la même en fonction de l'échelon concerné : elle a clairement d'avantage touché l'échelon départemental et régional que le bloc communal. En cause notamment : les transferts de compétences issus de la phase II de la décentralisation, qui ont généré une réelle inflation sur le front des dépenses d'investissement, lesquelles ont été financées pour une part non négligeable par emprunt. Sans entrer dans le débat houleux qui tenterait de départager les Jacobins, scandalisés par la folie dépensière des acteurs locaux post-décentralisation, des Girondins, convaincus d'apporter une réponse à un indispensable besoin venant corriger les errements de la défaillance nationale passée dans l'investissement public, la sphère publique locale a investi ! Et fort heureusement sur le plan macroéconomique.

Intox
Là encore, difficile d'échapper à la vindicte populaire qui sanctionne l'endettement insoutenable des collectivités territoriales et la légèreté supposée avec laquelle ont été contractés des emprunts toxiques par les acteurs locaux. Il convient cependant de raison garder pour de nombreux motifs. D'abord, parce que l'en-cours de dette des collectivités territoriales qui a connu une évolution contrastée sur la dernière décennie demeure relativement stable, si l'on procède à une analyse de longue période et si l'on aborde la seule situation communale, moins marquée par les effets conjoncturels de la décentralisation. Ensuite, parce que les collectivités ont parfaitement assumé leurs choix et même réduit structurellement le poids de leur dette au regard de leurs ressources annuelles. L'annuité de la dette (intérêts et capital) du secteur communal représentait en moyenne 80 % des recettes de fonctionnement au 31 décembre 2010 quand il pesait pour près de 90 % onze ans plus tôt. Mouvement encore plus criant pour l'échelon départemental qui voit le coût de sa dette annuelle passer de 65 % à 50 % de ses recettes de fonctionnement sur la même période.
Raison garder enfin, lorsque l'on aborde la dangerosité supposée de la dette qui expose les collectivités devant des produits structurés particulièrement exotiques.
Naturellement, des cas lourds existent parmi les 4 000 collectivités où l'on a recensé la présence d'une dette jugée toxique au regard des critères retenus par la charte Gissler. Mais le poids des emprunts toxiques dans l'encours complet de la collectivité, la nature variable de la dangerosité des produits et la probabilité variable que le risque se réalise effectivement, s'avèrent très hétérogènes et viennent largement nuancer cette inquiétude, qui pour autant reste légitime.


La crise conduit les collectivités territoriales dans l'impasse !

Info

C'est la crise. Depuis 2008 particulièrement, difficile de masquer les conséquences néfastes et variées auxquelles sont confrontés les élus et cadres dans la conduite quotidienne de l'action publique. Comme tout problème systémique, c'est l'ensemble du logiciel qui doit être repensé, car la quadrature du cercle budgétaire est insoluble pour un nombre croissant de collectivités. La liste est en effet longue - et cumulative de surcroît - des plaies à panser lorsque la machine économique se grippe. Bien sûr, on imagine aisément qu'il faille légitimement participer à l'effort national et assister impuissant à la raréfaction des ressources émanant du premier contribuable local, l'État. On perçoit également très vite qu'il faille financièrement accompagner d'avantage le désarroi et la détresse des populations les plus directement touchées par le chômage et la précarité. Il faut donc abonder les dépenses à caractère social, en offrant un service public à la hauteur de l'attente croissante en termes d'amplitude horaire, de places disponibles, d'équipes formées, en adaptant sa politique tarifaire en phase avec les moyens, en optimisant ses coûts de structure, en stabilisant sa pression fiscale...
Mais il y a une lame de fond plus lourde encore. Elle affecte directement des ressources que l'on avait fini par considérer comme pérennes, telles que la taxe additionnelle sur les droits de mutations (les célèbres frais de notaires) qui fondent dans des proportions considérables en zone urbaine ou périurbaine, la liste des impayés qui s'allonge et pèse directement sur la trésorerie, ou encore des recettes tarifaires en diminution du fait d'un moindre recours aux services à la population par des familles acculées au système D faute de moyens...

Intox

Pour autant, faut-il fermer la porte de la mairie ou de l'hôtel de communauté et jeter la clef par dépit devant l'ampleur de la tâche ? Pas encore car, paradoxalement, la situation tendue que nous connaissons revêt de véritables vertus. La crise des liquidités a conduit les organismes bancaires, et particulièrement les banques de dépôts, à recentrer l'octroi des prêts sur leurs clients directs (particuliers et entreprises) et à fermer depuis 2009 les robinets, ou à limiter les enveloppes disponibles à tout le moins, du financement de la sphère publique, moins rentable commercialement et financièrement. Mais la pénurie de prêts a contribué à améliorer les ratios d'endettement et d'autofinancement de collectivités territoriales contraintes à repousser, prioriser et limiter leurs investissements. Améliorant de facto leurs en-cours de dette, leur taux d'endettement et le niveau de leurs épargnes.
De même, confrontés à une raréfaction de la ressource, il faut repenser en profondeur les organisations, la nature du service public rendu et son efficience, les politiques contractuelles des partenaires institutionnelles, pour éviter le saupoudrage au profit de l'efficacité, aller finalement (ou pourrait-on dire enfin) au-delà de la rationalisation des fournitures administratives pour attaquer le dur de ce qui fonde la dépense publique. Voire se trouver acculé à devoir repenser l'organisation de son territoire en fusionnant sa commune au sein d'une commune nouvelle, en fusionnant son EPCI avec celui d'à côté dans le cadre des schémas départementaux, voire en fusionnant sa communauté urbaine avec son département à l'instar de la réflexion conduite actuellement dans le Rhône.


Une nouvelle carte intercommunale au service de l'action publique sur le territoire !

Info

À l'heure de difficultés croissantes des finances locales, la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, et notamment son volet intercommunal, est apparue (ou a été présentée) comme la bonne réponse aux maux du moment. La rationalisation des périmètres syndicaux devait permettre de limiter le nombre de structures publiques et par là même, les coûts subséquents. La recherche de la masse critique devait aboutir à une optimisation des moyens humains et techniques générateurs d'économies d'échelles. Et, cerise sur le gâteau, les découpages à l'initiative préfectorale renforcée, allaient être guidés par la péréquation financière. Là encore, la bouteille à moitié pleine a de quoi séduire. Les schémas départementaux, non sans difficultés il est vrai, finissent tout de même par être adoptés et, à défaut de consensus (notion antinomique avec l'exercice démocratique local), les débats font réellement bouger les lignes. En parfaite connaissance des errements rencontrés ici ou là, admettons globalement que les arrêtés de fusion qui pleuvent en ce printemps 2013 le sont souvent au profit de périmètres plus conformes avec les bassins de vie et d'emploi, d'avantage en accord avec les charges de centralité en général assurées par les seules villes centres, régulièrement plus conformes au périmètre des SCOT et donc plus en mesure de répondre aux objectifs d'aménagement du territoire et systématiquement plus en phase avec une taille critique propre à satisfaire la mise en œuvre d'une réelle action intercommunale.

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Pour autant, sans parler du charcutage de périmètres communautaires existants, ou de l'élaboration de cartes réalisées depuis une planète n'appartenant pas à notre système solaire, auxquels se sont livrés certains représentants de l'État, force est de reconnaître les limites globales de l'application de la loi qui se heurte à des difficultés difficilement intégrables par le législateur. Il est en effet difficile de codifier, particulièrement dans le CGCT, les inimitiés qui peuvent se faire jour entre les acteurs d'un territoire, difficile encore de codifier l'attachement viscéral à la terre et à l'histoire culturello-
identitaire d'un territoire. Mais s'il est un sujet où l'on peut considérer que la réforme achoppe réellement, c'est sans doute l'incroyable propension qu'ont les périmètres intercommunaux à s'arrêter aux frontières de la péréquation financière. Cette propension est entretenue par un double effet : la naturelle solidarité que manifestent entre eux les territoires les plus en difficultés financières qui les conduisent à se regrouper, conjuguée à une action défensive des territoires porteurs d'une vraie richesse fiscale ou d'une dynamique économique, qui les amènent étonnamment à trouver ensemble de vraies convergences de vue.


conclusion

La situation très tendue, critique parfois, que rencontrent les acteurs publics sur le front de leurs finances locales n'aura évidemment échappé à personne. Pour autant, une fois passé la période d'autoflagellation relative à des ressources étatiques en berne, à un levier fiscal de plus en plus inopérant d'un accroissement des charges inhérent aux attentes de sa population, il faut retrouver le chemin de l'optimisme. Se satisfaire des difficultés qui poussent paradoxalement l'humanité à se surpasser. Repensons la logique et l'efficience de nos organisations internes, hiérarchisons d'avantage les priorités de l'action publique que nous entendons conduire, évaluons encore plus finement l'impact réel de nos politiques contractuelles ou de subventionnement, élargissons nos périmètres communautaires pour en faire des outils compatibles avec l'exercice de compétences structurantes, fusionnons nos communes lorsque nous faisons le constat des limites de notre propre taille critique, mutualisons nos énergies au service de nos territoires. Sans aller jusqu'à dire, cyniquement, que la crise représente une chance, peut-être sera-t-elle salutaire !


« Bien distinguer les produits structurés et les produits toxiques »

Éric Portal,  Président d'honneur de l'Afigese

Les notions de produits ou prêts structurés et produits toxiques sont souvent considérées comme synonymes. En fait les choses sont plus subtiles que cela. Les premiers permettent d'optimiser la gestion de la dette avec une prise de risque très limitée. Les seconds relèvent d'une logique spéculative. Afin de bien sérier les frontières entre les uns et les autres, il convient de s'appuyer sur la Charte Gissler. Elle vise à classer les emprunts, selon leur degré de risque, du moins risqué « A1 » au plus risqué « F6 ». La catégorie « A1 » correspond aux prêts classiques à taux fixes ou variables. Cette classification du risque doit permettre de différencier parmi les prêts structurés (qui débutent à la catégorie « B1 ») ceux qui ne sont pas toxiques de ceux qui le sont. Les types de produits structurés dits « de pente » ou à « barrière de change » relèvent des catégories D4 à F6 et sont spéculatifs et donc toxiques. Leur construction repose sur
des variables exogènes à l'activité des collectivités comme les taux de change ou la pente de la courbe des taux.


« Pas de fumée sans feu »

Stéphane Lenoël
Directeur financier, Quimper communauté/ville de Quimper

Les idées reçues sont tenaces sur les finances locales et elles sont le reflet de multiples facteurs qui s'entrechoquent. On assiste bien évidemment un jeu d'acteurs notamment entre l'État et les collectivités pour pointer la responsabilité des déficits publics, pour mieux imputer la facture à un acteur en particulier par la suite. L'usager n'est pas exempt de tout reproche, vouloir toujours plus, en payant chaque fois un peu moins, n'est pas d'une rationalité clairvoyante. Il y a également des effets de distorsion : de quelques cas particuliers, on crée une généralité sur la gestion des collectivités. Mais pas de fumée sans feu. Il y a une réalité, celle d'un modèle qui cherche à se renouveler, après 30 ans de développement tous azimuts et une prise de conscience de certaines limites : si les besoins à satisfaire sont illimités, les ressources, elles, ne le sont pas. Continuer à faire comme si de rien n'était conduira à ce que l'intox devienne la réalité. Se renvoyer la responsabilité n'apportera pas grand-chose. Travailler ensemble, élus, usagers, territoriaux (mais également l'État qui ne peut pas et ne doit pas se défausser), pour passer ce changement de paradigme, accompagner le changement, et assumer collectivement les choix parfois douloureux que provoquent nécessairement des arbitrages (faire le deuil de quelque chose n'est facile pour personne), voilà ce que pourrait (et devrait) être la toile de fond des finances locales des années qui viennent.