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Faut-il plus d'indépendance pour l'Inet ?

Article du numéro 460 - 15 mars 2013

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Dans son manifeste sur la décentralisation, l'Association des administrateurs territoriaux de France(AATF) propose de renforcer l'autonomie de l'Institut national des études territoriales. Une vraie fausse bonne idée ?

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Plus d'autonomie, qu'est-ce que ça veut dire ?

« Renforcer, par une évolution de son statut, l'autonomie de l'Inet, creuset des cadres dirigeants territoriaux, préserver la spécificité de la formation qui y est délivrée et intégrer au module territorial Ena-Inet des stages communs et un projet collectif territorial commun. Atteindre la parité absolue entre les trois fonctions publiques s'agissant des fonctions comme des métiers. » C'est la proposition 15 du manifeste de l'AATF dans sa contribution au débat sur la décentralisation.
« Demander au CNFPT que l'Inet ait les moyens de fonctionner dans de bonnes conditions est un vieux sujet au sein de l'association, commente Marie-Francine François, la présidente de l'association, par ailleurs DGS de Pays de Montbéliard Agglomération. Il faut que les équipes de Strasbourg puissent gérer l'établissement de manière souple et réactive et aient les moyens de capitaliser le travail réalisé par les élèves. L'Inet doit avoir les moyens de jouer son rôle de grande école. Il en a plus qu'il y a dix ans, le travail est engagé. Mais il y a encore beaucoup de choses à améliorer ».
C'est pourquoi l'association, qui souhaite rester vigilante sur le devenir de l'Inet, a remis en débat la question d'une plus grande autonomie de l'établissement. Mais attention, il n'est « pas question de le sortir du giron du CNFPT », tient à préciser Marie-Francine François. Un tel scénario poserait le problème de son financement. Et puis, « la recherche d'une cohérence dans l'organisation entre l'Inet, les formations CNFPT et les Inset en place depuis trois ans commence à produire ses effets. L'Inet a besoin de cette base territoriale, de ce réseau et des délégations régionales [du CNFPT, ndlr] ». En résumé : davantage d'autonomie (l'AATF ne parle pas d'indépendance) pour l'Inet quant à ses moyens, mais tout en restant sous la coupole du CNFPT.


Préserver une unité territoriale

La question de l'autonomie de l'Inet suscite beaucoup de réactions et d'intérêts, mais la position de l'AATF semble néanmoins partagée par un bon nombre d'acteurs concernés. À commencer par l'association des anciens élèves ADT-Inet (qui pourrait d'ailleurs bientôt rédiger une contribution officielle sur la position de l'Inet prochainement). « Nous restons attachés à l'ancrage de l'Inet au sein du dispositif du CNFPT, à l'idée d'avoir un réseau d'expertise territoriale au niveau du CNFPT, coordonné par l'Inet et les Inset et qui s'appuie sur les délégations régionales. Le souci est de ne pas couper l'Inet du CNFPT. Il y a une unité au niveau de la fonction publique territoriale qui se traduit au travers des formations et du CNFPT et une diversité des métiers. L'Inet s'inscrit dans ce paysage. Il est important de capitaliser les formations, les savoirs », assure sa présidente, Laurence Malherbe, directrice des affaires juridiques de la ville d'Antibes. Et puis il y a des questions purement pratiques pour Boris Petroff, également membre de l'ADT-Inet, ancien président, administrateur territorial et formateur à l'université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines. « Sur le plan financier, il y a une logique à la mutualisation de la formation. Pour des raisons d'efficacité, il est important que le réseau CNFPT fonctionne autour de l'Inet, des Inset, des délégations régionales afin de ne pas faire un espace élitiste pour les cadres A +++. Les seuils démographiques qui laissent penser qu'il faut un encadrement supérieur élitiste dans les villes de plus de 40 000 habitants comportent un germe très dangereux. Il est primordial qu'il n'y ait qu'une fonction publique territoriale sans seuils et que l'Inet, en formation continue et en formation initiale, soit la même école dans laquelle il y ait plus de contacts, par exemple entre administrateurs et ingénieurs en chef, qu'il n'y en a aujourd'hui. L'autonomie de l'Inet serait un recul ».


Pas de coupure entre les cadres

Du côté de l'Inet et de son directeur, Jean-Marc Legrand, la position n'est pas très éloignée. « Nous sommes une école de la fonction publique territoriale, intégrée au sein du CNFPT et il faut en être fier. Nous sommes irrigués par les valeurs du service public local et par le savoir-faire d'un établissement de formations qui a vingt-neuf délégations régionales, quatre autres instituts qu'on essaie de faire travailler de plus en plus en réseau pour la formation de l'ensemble des agents territoriaux. Il ne faut pas qu'il y ait de coupure entre les formations des cadres supérieurs et des cadres dirigeants, les A +, par rapport à celle des autres cadres et celles des autres agents territoriaux. Nous avons la volonté de diffuser les mêmes valeurs du service public local à l'ensemble des agents territoriaux, des catégories C aux cadres dirigeants ».
Même avec le recul, l'un de ses prédécesseurs prône aussi le maintien de l'école dans le périmètre du CNFPT. «  Il faut préserver le continuum entre l'ensemble des problématiques de formation de la fonction publique territoriale, considère Roger Morin. Ce qui fait le lien entre tous les professionnels du monde territorial est plus fort que les spécificités. Si l'on commence à segmenter cet univers de manière excessive, on va ouvrir la voie à des cultures et des doctrines professionnelles qui vont se télescoper les unes aux autres. On va y perdre. Il ne faut aller trop loin dans la rupture entre encadrement supérieur, encadrement d'intermédiaires, personnel d'exécution si cette expression-là a encore un sens. Au sein même des cadres de directions, il faut aussi faire attention à ne pas se laisser prendre dans des logiques de grades parce que les fonctions de direction dans les collectivités sont précisément des fonctions qui sont exercées certes par des administrateurs, mais aussi de plus en plus par des ingénieurs, des conservateurs... Il ne faut pas isoler les uns et les autres dans des univers trop cloisonnés. Et puis, je ne vois pas comment un établissement spécifique aux administrateurs territoriaux pourrait trouver aujourd'hui sa légitimité et son financement dans le monde territorial tel qu'il est. » Pour l'ancien directeur, un établissement autonome du point de vue de sa gestion et de son financement « ne se justifie pas sur le fond. Cela ne serait pas habile ». En revanche, il se montre favorable au développement de l'établissement « dans le système CNFPT, dans une logique de déconcentration ».


Le problème est ailleurs

Pour bien des acteurs, la question ne se situe pas dans l'autonomie, voire l'indépendance vis-à-vis du CNFPT mais bien dans la marge de man½uvre laissée à l'Inet. À commencer par la démarche pédagogique. Pour Roger Morin, il faudrait peut-être lui donner un « espace d'initiative et de personnalisation » grâce à la mise en place d'un conseil d'orientation chargé de traiter des enjeux propres à la formation de l'encadrement supérieur et qui ferait plus de place à des personnes qualifiées représentatives des professionnels. Cela permettrait de s'éloigner de l'esprit paritaire élus/représentations syndicales pouvant exister au sein du CNFPT. L'ADT-Inet se montre aussi favorable à l'idée d'un programme pédagogique propre. Pourtant, en son sein-même, Jean-Marc Legrand assure que l'Inet bénéficie d'une « très grande liberté » sur le plan pédagogique. Seule la maquette est présentée en conseil d'administration du CNFPT. Un processus « tout à fait normal », pour la présidente de l'AATF, Marie-Francine François.
Le budget reste sujet à discussion chaque année et pose la question des moyens de l'Inet d'une année sur l'autre. Sur ce plan-là, « nous sommes favorables à ce qu'il y ait un conseil de gestion, à ce qu'il y ait davantage de moyens qui soient pérennisés d'une année sur l'autre pour assurer les formations des cadres dirigeants », avance la présidente de l'ADT-Inet Laurence Malherbe. Ce à quoi Jean-Marc-Legrand rétorque : « en 2012, malgré une baisse des cotisations, le budget pédagogique a été maintenu ». Des économies ont été faites sur les frais de remboursement, la systématisation des voyages en seconde classe, etc.
La question du financement divise cependant les rangs. Le DGS de la communauté de communes Val d'Amboise et ancien président de l'ADT-Inet, Denis Courtois voit une forme d'injustice dans la rémunération des administrateurs payés par le CNFPT pendant leur formation avant d'avoir trouvé un poste, alors que les autres cadres ont besoin de trouver préalablement un poste pour ensuite accéder à la formation. « Le problème est de savoir qui paie la formation des administrateurs. Que l'ensemble des cotisations des collectivités, y compris celles qui n'ont pas le droit d'embaucher des administrateurs, paie cette formation pose un problème. Si l'Inet devenait indépendant, qui paierait la facture ? »


Garder le mode de financement actuel

Laurence Malherbe reste plutôt sur l'idée de conserver la forme de financement actuelle (basé sur les cotisations des collectivités versées au CNFPT). « Si l'on part sur un principe de financement de l'Inet par les employeurs, donc les collectivités de plus de 40 000 habitants, il existe un vrai risque de fracture dans la formation des cadres », estime-t-elle. Boris Petroff complète : « l'autonomie amènerait beaucoup de moyens pour les A +++ tandis que les petites collectivités pourraient pleurer... Si on divise la cotisation CNFPT en deux, c'est autant de moins pour les formations du CNFPT et les petites collectivités ne pourraient plus accéder aux formations de l'Inet ». Et puis, il y a déjà un retour sur investissement selon Laurence Malherbe du fait de la mutualisation des moyens.
Ce que confirme Jean-Marc Legrand. Certes, « le salaire des élèves est payé par l'ensemble des collectivités qui cotisent au CNFPT. Mais c'est le principe de la mutualisation de notre établissement de formation. L'effort fait pour les petites collectivités est plus important que pour l'ensemble des agents territoriaux, affirme-t-il, car elles bénéficient de plus de formation du CNFPT ». Par ailleurs, cette forme de financement constitue une « garantie pour la pérennité de l'Inet. S'il y avait autonomie dans le financement de l'Inet, il y aurait une plus grande facilité de fusion avec l'ENA, donc une perte de la spécificité territoriale ».


Mieux expliquer le projet d'école

Le problème se situerait donc ailleurs. Pour certains, il faut à l'Inet « un projet d'école, avec un conseil scientifique composé de représentants de la fonction publique territoriale, des anciens de l'Inet. Il ne doit être seulement orienté vers les administrateurs. Il faut que l'Inet reste une structure intégrée au CNFPT, ouverte à toutes les villes et que la formation continue courte de quelques jours ou longue des cycles de DG ou supérieur de management soit réellement ouverte à tous les cadres A de toutes les collectivités territoriales sans supplément de cotisation », estime Boris Petroff.
Un projet du réseau des instituts a été adopté en 2011, mais le projet pour l'Inet « a besoin d'être identifié plus clairement », reconnaît sans détour Jean-Marc Legrand. Cela signifie renforcer le rôle de l'Inet sur la veille prospective et les questions de management, de pilotage des ressources (humaines, financières, contrôle de gestion...). Mais aussi développer les coopérations renforcées avec les universités et la recherche. L'Inet travaille également sur la dimension européenne en nouant des partenariats avec les structures équivalentes pour l'instant en Allemagne et en Espagne (stages à l'étranger, accueil d'étudiants européens, échanges). « L'enjeu est de formaliser ce projet pour l'Inet », éclaire Jean-Marc Legrand. Un groupe de travail au sein du CNFPT doit pour cela auditionner les différents partenaires : associations professionnelles de cadres, d'élus, autres écoles « pour mieux connaître les attentes des uns et des autres et mieux identifier les enjeux que doit relever l'institut pour les quinze ans à venir ». Il existe aussi déjà des « comités de pilotage, notamment pour le cycle supérieur de management, qui associent des universitaires et des cadres territoriaux », souligne le directeur de l'Inet. Certains « peuvent avoir l'impression que le CNFPT n'en fait pas assez pour l'Inet mais c'est totalement faux, assure-t-il. Aujourd'hui, nous sommes en phase de capitalisation et d'approfondissement. Mais nous avons peut-être à mieux communiquer envers les associations professionnelles pour expliquer ce projet ».


Des locaux propres à l'Inet

La question des locaux constitue un autre problème « primordial » pour l'AATF. « Il faut que les générations élèves/cadres puissent se rencontrer. Ce n'est pas le cas aujourd'hui. Il faut des locaux propres à l'Inet », défend Marie-Francine François. Une question qui devrait, selon Jean-Marc Legrand, être résolue dès 2015 avec la construction de locaux plus spacieux (mais qui devraient accueillir l'antenne du CNFPT du Bas-Rhin). L'Inet « devrait être un lieu de brassage entre les populations. Il ne l'est pas assez », confirme Boris Petroff. Or, le mélange des cadres de toutes les strates de collectivités « fait la spécificité de l'Inet. Il se faisait beaucoup plus avant la création du grade d'administrateur ». Aux locaux s'ajoute aussi celui d'un centre de recherche et de documentation, qui soit « une véritable base de ressources pour les élèves et un centre de ressources sur l'évaluation des politiques publiques », réclame Marie-Francine François. Il n'existe pas aujourd'hui. Mais pour Boris Petroff, « ce n'est pas avec l'indépendance qu'on obtiendra ce troisième pilier de ce que doit être cet institut ».
D'autres anciens élèves, comme Rémi Bensoussan, issu de la promotion Salvador Allende, déplorent eux plutôt le « manque de notoriété de l'Inet », par rapport au grand public mais aussi aux yeux des décideurs locaux. « Lors de la recherche de stage, d'emploi, les collectivités connaissent assez peu à quoi forme l'Inet », remarque-t-il. Cela s'ajoute à la différence de reconnaissance qui existe entre l'Ena et l'Inet, « alors que le vivier de recrutement est le même en interne et en externe : IEP, Master 2. On a l'impression que l'Inet est peu mise en avant. La question est de savoir quelle ambition on a pour cette école qui offre une formation enrichissante, de quelle façon on la valorise et comment on nourrit le vivier de recrutement. Plus celui-ci se resserre, moins l'Inet est connu ». Pourtant cette reconnaissance commence à arriver : mi-février « l'Ena et l'Inet ont été conjointement conviées pour une formation à l'Assemblée nationale » se réjouit Jean-Marc Legrand.


Recrutement

Le mode de recrutement a aussi une autre incidence néfaste pour Denis Courtois. « Le mal est fait dès le début dans le mode de sélection des administrateurs. 80 à 90 % du corps des administrateurs ressemble par l'origine au corps de l'Ena. Or, au fur et à mesure que croît le nombre d'administrateurs débutant dans les villes de plus de 40 000 habitants, cela crée un fossé avec les cadres des petites collectivités. Car il n'y a plus de lien, ils ne se connaissent pas, il n'ont pas la même formation. L'autonomie de l'Inet serait l'aboutissement de ce processus. Or, cela pose problème lorsque l'on discute des contrats de pays. On ne connaît pas le travail de ses interlocuteurs... »


L'Inet en chiffres

- L'Inet a formé 825 élèves depuis 1990, dont 65 élèves en cours de formation actuellement.Sur les 760 sortis, 87 sont actuellement en poste à l'État (inspections et administrations centrales des ministères, préfectures, Cour des comptes et chambres régionales des comptes, tribunaux administratifs, agences...), soit plus de 11 % du total. La plupart sont en détachement de la Territoriale mais une partie d'entre eux a été intégrée dans les corps de l'État.
- Plus de 1 000 cadres ont bénéficié du cycle supérieur de management.
- 1 à 2 % s'orientent vers le privé.


Et la fusion avec l'ENA ?

Si certains, comme Valéry Molet, DGS de la Seine-Saint-Denis appellent à la fusion entre l'Ena  et l'Inet (voir la Gazette des communes du 18/02/2013), pour d'autres, elle n'a « aucun intérêt ! » comme l'explique Boris Petroff, d'abord parce que « l'Ena ne voudra jamais (le sacro-saint classement de sortie est pour les élèves beaucoup plus important que le service public et leurs relations avec la fonction publique territoriale) et ensuite parce qu'il y a quasiment plus de postes de direction au sein de l'État ». À quoi Laurence Malherbe ajoute : « s'il y a une fusion Inet/Ena, sans distinction de la Territoriale et de l'État, cela se fera au détriment de la richesse de l'Inet due à la mixité des parcours. C'est ce qui fait la spécificité de l'Inet et ce que n'a pas l'Ena ». La différence culturelle semble trop grande. « Le système de classement de sortie suscite la concurrence entre élèves alors que l'Inet dispense une formation qui prône le travail en équipe. Fusionner les deux serait un non-sens », met en avant Marie-Francine François. « Mais il doit y avoir un temps de travail en commun, des rencontres pour que chacun apprenne à se connaître, à travailler ensemble ». « Il faut renforcer les moyens de se connaître, estime aussi le directeur de l'Inet Jean-Marc Legrand, mais avec une fusion, « on perdrait en richesse. Il est important de garder les spécificités propres à chacune des écoles ». D'où le développement de certaines coopérations sur des formations communes, et de mutualisations de certains moyens (laboratoire de langues, accès au centre de documentation et au plateau sportif de l'Ena par les élèves de l'Inet).