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Finances locales : la fête est finie

Article du numéro 455 - 15 décembre 2012

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Les habitudes dépensières ont la vie dure. À force de vouloir développer les services aux habitants et de multiplier les investissements, les collectivités sont au pied du mur. La crise aidant, mais elle a bon dos, l'équation financière devient impossible à résoudre. Il va falloir changer de paradigme : il en va de la préservation d'un noyau de service public de qualité. Pour la première fois depuis trente ans, on ne joue plus seulement à se faire peur.

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La fête est finie, tel pourrait être le titre de l'acte III de la décentralisation. Dans un climat de crise économique accentué par l'austérité en marche, les collectivités se réveillent avec la gueule de bois. Mais il ne faudrait pas croire que la crise porte la seule responsabilité de la situation. Même si le choc est violent, elle n'a fait qu'accélérer des tendances de fond à l'œuvre depuis des années. Ainsi n'est-il pas inutile de comprendre comment nous en sommes arrivés là pour mieux percevoir que la crise des finances publiques locales est une étape de la transition vers une autre forme de politique territoriale. Et qu'elle constitue une aventure tout aussi intéressante et riche de perspectives pour les élus et l'administration, que pour le bénéfice des territoires et des populations.


Les bâtisseurs ont coûté cher

Le mouvement de libéralisation des années quatre-vingt a été double pour les collectivités : affranchissement de la tutelle, lois de décentralisation mais également libéralisation de l'autonomie fiscale locale. Car pour ouvrir le corset administratif de l'État jacobin, pour permettre le développement de politiques et d'investissements locaux, encore fallait-il pouvoir financer ces dépenses nouvelles. Le désert français pouvait faire place à un formidable fourmillement d'idées, le maire bâtisseur et son administration en voie de professionnalisation accélérée formant le couple qui allait couvrir le territoire de ZAC, de piscines, de centre de loisirs, de ronds-points... travaillant autant au développement économique du territoire qu'à l'extension des services à la population, s'adaptant à l'environnement d'une société en profonde mutation. Des champs entiers, parfois nouveaux, ont été investis, par l'action publique. Qui se rappelle des équipements sportifs et culturels avant la décentralisation ? Les évolutions sont manifestes.
Mais voilà, les années sont passées et la superposition a fait son œuvre, insidieusement, du côté de la dépense comme de la recette publique locale...
Côté dépenses, trente ans de développement territorial, cinq élections municipales, des évolutions normatives sans cesse plus contraignantes et coûteuses ont porté les dépenses d'investissement et de fonctionnement à des niveaux très importants : la réallocation de ressources est devenue un mille-feuille de politiques empilées. Et chacune des nouvelles actions s'autonomisant, elles sont devenues pratiquement toutes indéboulonnables... De fait, l'effet de ciseau est consubstantiel de la gestion publique locale depuis trente ans, et il n'a été le plus souvent repoussé que par un petit (ou grand) coup de pouce fiscal... Des impôts dynamiques, sur des stocks et non des flux, permettant de ne pas ressentir les effets de crises brutales, une pression fiscale encore faible ouvrant la voie à un relèvement des taux, un développement continu de zones d'habitat ou d'activités propres à élargir les bases d'imposition, des dotations d'État et les subventions croisées couplées avec une politique d'endettement qui est entrée par la grande porte ont permis le financement de ces dépenses nouvelles...


Des crises, sans tirer les leçons

Mais n'oublions pas que les collectivités, particulièrement le bloc communal, ont connu des heures sombres dès la fin des années quatre-vingt. La réalité en a rattrapé certaines qui se sont prises pour ce qu'elles n'étaient pas, avec une cruauté dont les contribuables locaux se souviennent encore. Après avoir freiné quelques ardeurs par un arsenal juridique précisant les contours de la libre administration en matière financière, la nature politico-administrative a repris ses droits, et les exécutifs développeurs ont repris le dessus. Conséquence, le fameux effet de ciseau, euphémisation d'une loi d'airain de la dépense publique, est réapparu, bien avant 2008 et la chute de Lehman-Brothers... La fiscalité a encore une fois pris le relais, certaines collectivités ne se sont plus contentées de relever les taux et commencé la chasse aux abattements facultatifs.
C'est dans ce contexte que le secteur bancaire, s'appuyant sur des taux d'intérêts déjà faibles, a proposé ses fameux emprunts structurés. Le poids des frais financiers est devenu un enjeu de taille pour ne pas s'attaquer aux arbitrages dans la dépense publique. L'ingénierie bancaire a permis de réduire par miracle le poids des annuités par des réaménagements massifs dans un pacte faustien : la bombe à retardement n'allait pas tarder à exploser...
Ce cocktail détonant a fait son effet : entre réforme fiscale désavantageuse, gel des dotations, normes galopantes, dépenses publiques difficilement maîtrisées et emprunts structurés ayant éclaté, certains acteurs du secteur public local ont allègrement foncé tête la première dans le mur. À la clé : des arbitrages sauvages, pas toujours rationnels, parfois même antiéconomiques pour le développement d'un territoire ou pour le bien des populations.


En route pour une cure d'amincissement permanente

Ce cycle d'une trentaine d'années se ferme, un autre s'ouvre. Chez les territoriaux et les élus, une génération de gestionnaires remplace une génération de développeurs. C'est la croisée des chemins. Une forme de retour à la planification est à l'œuvre, qui revient toujours quand il s'agit de gérer la pénurie. Mais il n'y a pas une seule forme de gestion. Elle peut être comptable, bête et méchante, accrochée à des ratios financiers objectifs, mais sans lien avec le territoire et son développement. Mais elle peut aussi être liée à une refonte de l'intervention publique qui réinterroge cette dernière de fond en comble. Là aussi, rien de neuf sous le soleil, le BBZ et autres techniques traînent dans les cartons depuis longtemps et ont été largement utilisées dans les régions et les départements, soumis à la contrainte depuis bien plus longtemps que le bloc communal.
Pour la première fois depuis trente ans, on ne joue plus seulement à se faire peur. Les recettes, en particulier les dotations, se contractent dangereusement. La cure d'amincissement est continue, permanente. La réforme fiscale est passée par là pour enlever un peu d'autonomie en matière économique (voire la quasi-totalité pour certains niveaux de collectivité) et l'iniquité règne toujours un peu plus en matière de taxes foncières et d'habitation, qui reposent sur un système d'évaluation de l'assiette datant des années soixante-dix, et un système de dégrèvement aux effets dévastateurs lorsque les taux de TH sont relevés pour les ménages modestes. L'effet ciseau ressemble à un coup de hache dans les recettes, tandis que les dépenses continuent leur petit bonhomme de chemin. Les ratios financiers se dégradent, l'accès au crédit est difficile, c'est la panique à tous les étages, boucler un budget devient un exercice de haute voltige...
Et il n'y a pas trente-six voies pour tenter de résoudre l'équation en temps de crise :
- le mur ;
- le coup de bambou fiscal ;
- l'autoritarisme et sa machette ;
- la réévaluation, la priorisation et le redimensionnement des politiques publiques.
Ou évoqué autrement, la fuite en avant dans un cas, la limitation sévère des dépenses, voire leur reflux, dans l'autre, avec une approche plus ou moins qualitative de ce reflux.
Pour le mur, c'est facile, il suffit de laisser filer. C'est rapide, mais pas sans douleur et cela conduira inexorablement au coup de bambou fiscal et à la machette. Autant sauter une étape et s'éviter du sang, des pleurs et des larmes inutiles ! Le coup de bambou fiscal et la machette sont les instruments d'une approche gestionnaire aux dommages collatéraux certains : l'équité fiscale en prend un coup, et en période de crise, des ménages, de plus en plus nombreux, et des entreprises fragiles n'y arrivent tout simplement plus. Côté dépenses, un travail grossier de baisse des dépenses, sans aspect qualitatif, sans mise en arbitrage global peut conduire à une dégradation de service préjudiciable pour la population et le territoire, la désorganisation de l'administration amenant à des aberrations en matière de service public.


Une voie étroite

Il existe une dernière voie. Étroite, complexe à mettre en œuvre, notamment à l'approche d'échéances électorales, une voie déstabilisante autant pour les élus que pour l'administration, et même avouons-le pour l'usager/consommateur/contribuable... Une voie qui n'hésitera pas, également, à recourir à l'occasion à un poil de courage et de prise de responsabilité collective et individuelle pour être mise en œuvre. C'est celle d'une ré-interrogation des politiques publiques, d'une ré-allocation des ressources à des besoins en évolution. C'est le retour à la substantifique moelle, au fondement des finances publiques : allouer des ressources rares à des besoins a priori quasi illimités. Cette quadrature du cercle nécessite arbitrage et rationnement. À la différence du bonheur, ce n'est pas une idée neuve en Europe. On la pratique comme Monsieur Jourdain, sans le savoir. Mais elle apparaît de manière plus criante de nos jours et elle reprend toute sa vigueur. C'est une chance dans le malheur qui s'abat sur nos territoires en obligeant à se poser deux questions simples : au-delà du bien faire, que doit-on faire ?
La méthode n'est pas forcément compliquée : bien segmenter la politique publique et en faire un diagnostic exhaustif : est-elle pertinente ? efficace ? prioritaire par rapport à d'autres ? En revanche, la mise en œuvre est bien moins aisée. Pas plus les élus que les services n'acceptent facilement de voir certaines réalités en face : il est parfois des politiques qui n'ont d'impact que sur les croyances qu'on en a. Des politiques publiques fantômes, sans bénéficiaires ou si peu, dont la seule qualité est d'avoir l'oreille des décisionnaires croyant que c'était un succès. Pour d'autres politiques publiques, c'est l'offre qui a créé la demande : beaucoup sont ceux n'en exigeaient pas tant et qui n'y verraient que du feu si elles disparaissaient Les exemples pourraient être multipliés à l'envi, c'est l'absence de culture de gestion, et son cortège de décisions pas toujours populaires et faciles à prendre qui empêche de faire le grand saut... Et pendant ce temps, certaines politiques publiques sont refusées, pour cause de rigueur budgétaire...
Et pourtant le changement de paradigme est proche... La pénurie, la perception de sa réalité, couplées à un turnover important pour cause de départ à la retraite des baby-boomers transforment les esprits, remettent en question les pratiques, rendent moins impossible les évolutions. Et pourtant, le changement de paradigme est nécessaire : il en va de la préservation d'un noyau de service public de qualité, qu'une absence de gestion condamnerait à voir jeter avec l'eau du bain de la machette aveugle de la contrainte budgétaire actuelle et future. Et pourtant le changement de paradigme est inéluctable : dans l'hypothèse où les collectivités se prennent un mur, la tabula rasa ouvrira le champ d'une nouvelle allocation des ressources sur les décombres de la (l'absence de ?) gestion locale...


Pas d'austérité, mais de la parcimonie

Témoignage ,Gwenaël Leblong-Masclet Directeur des affaires financières, ville de Rennes

« Pour reprendre l'image, ce qu'il nous faut organiser, c'est l'after. Maintenir la qualité de nos services, continuer de développer des politiques publiques offensives. S'astreindre, non pas à l'austérité, mais à la parcimonie. Cela implique d'être innovant. Je réfute l'idée que le choc économique serait un mal nécessaire pour changer de modèle : l'enjeu est avant tout culturel. Comment faire évoluer notre culture de gestion ? Pour un directeur des finances, la machette pourrait être séduisante, mais ce n'est pas ce que la société attend de son service public.
L'enjeu est devant nous : questionner les standards de qualité, repenser les processus de production, par la dématérialisation par exemple, en intégrant le développement durable comme un nouveau modèle social. En ayant systématiquement à l'esprit le souci d'égalité et de solidarité. Dans ce contexte, le rôle du « Dirfi » change : quitter la posture de gestionnaire, où « dire non » satisfaisait tout le monde. Et faire accepter une posture d'accompagnement fonctionnel, en amont des projets. C'est indispensable à une organisation globalement plus efficiente ».


Le retournement est assez net depuis 2009

Témoignage Laurent Gonzalez Directeur des finances, ville de Toulouse

« Il y a un vrai changement d'époque par rapport aux années où les concours de l'État suivaient l'inflation et où les bases fiscales avaient un dynamisme en phase avec les évolutions démographiques. À Toulouse, le retournement est assez net depuis 2009, le gel des dotations d'État correspondant à une baisse réelle pour la ville. Entre 2012 et 2013, nous anticipons une diminution de ces dotations de l'ordre de 3,6 millions d'euros, sur un budget de fonctionnement de 615,3 millions d'euros. C'est une proportion qui n'est pas négligeable, au regard du niveau d'épargne de la collectivité (30,7 Me au BP 2013), et qui se double de la perspective d'une trajectoire financière plus complexe encore dans les années. Ce sont des données à prendre en compte pour maintenir un service public de qualité, à plus forte raison sur un territoire dynamique qui accueille environ 7 000 habitants supplémentaires chaque année, avec une forte proportion de jeunes. Comment accompagner ce développement local qui ne se traduit pas nécessairement par un supplément de produit fiscal aussi élevé ? Les leviers sont de plusieurs sortes : maîtriser les différents « postes » de dépenses de l'administration, optimiser la gestion des véhicules (carburant, entretien), entreprendre des démarches de maîtrise des consommations d'énergie, en remettant progressivement en état, par exemple, le parc immobilier des écoles (200 à Toulouse). Nous avons également entrepris un important travail sur le champ de l'éclairage public qui représente une facture d'électricité de près de 7 millions d'euros, initiant des actions permettant d'absorber les augmentations tarifaires. Autre levier important : la mutualisation des services entre la ville et la communauté urbaine, dès la création de cette dernière le 1er janvier 2009. Sur les 10 000 agents que comptent au total la ville et la communauté urbaine, 1 500 travaillent au sein d'une structure mutualisée (notamment les fonctions supports). L'économie que génère cette modalité d'organisation a pu être estimée à plus de 6 Me en 2010, évaluée par rapport à la situation où une administration communautaire aurait dû être mise en place pour absorber les importants transferts de compétence ».


docdoc

À lire
Sur www.lettreducadre.fr, rubrique « au sommaire du dernier numéro » :

Rendez-vous avec l'histoire, La Lettre du cadre n° 447, 15 juillet 2012.

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