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Acte III : la décentralisation entre en scène

Article du numéro 445 - 15 juin 2012

Actualités

Les législatives à peine achevées, tous les pions du nouveau pouvoir seront bientôt en place. Il est désormais possible de savoir dans quelles conditions sera mené le chantier de l'acte III de la décentralisation. Premières explications sur les acteurs, le contenu des projets et le calendrier prévisible.

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Quel avenir pour la décentralisation ? À quand l'acte III ? Avec quel contenu, quel calendrier et quels acteurs ? Alors que le gouvernement finit de se mettre en place et que les conseillers des principaux ministres concernés ont été nommés (ou sont en passe de l'être) et quelques jours avant les législatives (on sera entre les deux tours quand ce journal paraîtra), les premiers contacts nous permettent, si ce n'est d'avancer des certitudes, au moins de se baser sur quelques pistes.


Quels acteurs ?

Tout d'abord, il y aura trois ministres concernés par le « dossier décentralisation » : celui de l'Intérieur, Manuel Valls, de manière assez classique, Marylise Lebranchu et Cécile Duflot, dont le portefeuille du logement a été enrichi de « l'égalité des territoires », thème de campagne de François Hollande. Il faut noter que Marylise Lebranchu a hérité d'un ministère au périmètre très large : « la réforme de l'État, la décentralisation et la fonction publique. Le ministère de l'Intérieur devra donc partager la tutelle sur le monde territorial puisque la nouvelle ministre a obtenu, dans les décrets d'attribution, une autorité conjointe sur la DGCL. Marylise Lebranchu aura eu, au cours des dernières années, l'occasion de nourrir ses liens avec les élus locaux. Elle a en effet succédé en juin 2012 à Claudy Lebreton à la tête de la FNESR, Fédération nationale des élus socialistes et républicains, après avoir été nommée par Martine Aubry coprésidente du « Forum des territoires » au secrétariat national du PS. Elle était à la tête d'un « conseil des élus » chargé de faire le lien entre l'état-major de campagne de François Hollande et le terrain. Cécile Duflot aura à gérer le dossier du Grand Paris, alors qu'elle ne figurait pas parmi les plus ardents défenseurs à la région Ile-de-France. Enfin, la ministre du Logement aura la tutelle sur la Datar.
Le chantier fiscal sera du ressort de Bercy : les décrets d'attribution confient à Pierre Moscovici le soin de mener la barque « de la politique gouvernementale à l'égard des collectivités » en la matière, même s'il est précisé que ce sera « en lien » avec Marylise Lebranchu et que Cécile Duflot y sera « associée », on notera la subtilité des différences de termes.
Dernier acteur enfin, et non des moindres, le président du Sénat, Jean-Pierre Bel. La Haute assemblée, c'est désormais inscrit dans la Constitution, doit examiner en premier tout projet de loi concernant les collectivités locales. Jean-Pierre Bel, ardent décentralisateur, avait pris les choses en main dès son élection en lançant la tenue d'états généraux de la décentralisation, qui avaient finalement dû attendre un peu devant le peu d'enthousiasme de la droite. Jean-Pierre Bel s'appuiera sur Jean-Luc Combe, ancien DGS des conseils généraux de Seine-et-Marne et des Alpes-de-Haute-Provence, qui officie à son cabinet en tant que conseiller pour les collectivités locales. Plusieurs sénateurs ardents défenseurs de la décentralisation seront aussi à la man½uvre, parmi lesquels Jean-Pierre Sueur, président de la Commission des lois, dont on voit mal comment il ne serait pas rapporteur d'un futur projet de loi.


Quels textes ?

Une urgence sera d'abord à régler : celle des lois électorales. Si l'on abroge la loi sur les conseillers territoriaux, il faudra bien la remplacer par autre chose. Un retour au statu quo ante étant juridiquement difficile. Il faudra bien rédiger un nouveau projet de loi. De même, en ce qui concerne les élections municipales, l'abaissement du seuil pour les scrutins de liste et le fléchage des conseillers communautaires devront aussi trouver une traduction législative. Pour ces deux lois, le ministère de l'Intérieur aura la main.
Vient ensuite le fameux acte III qui devrait comporter plusieurs volets :
- Les compétences, avec un approfondissement de la décentralisation, notamment pour les régions : il s'agira vraisemblablement de traquer les doublons restant avec l'État en matière d'emploi, de formation professionnelle, de développement économique, voire d'enseignement supérieur et de santé.
- La question sera posée du pouvoir réglementaire local. Au Sénat, on prône déjà clairement une inscription de cette possibilité dans les textes.
- On avancera probablement sur la question des schémas prescriptifs.
- On avancera aussi sur la gouvernance territoriale, à travers la mise en place de pactes locaux qui permettraient aux collectivités (régions, départements, EPCI au moins...) de se mettre d'accord sur l'exercice de leurs compétences sur le territoire. Au Sénat encore, on plaide pour des pactes de gouvernance territoriale, avec une grande liberté d'organisation pour les collectivités, mais une obligation de faire. Reste à savoir quelle forme prendra cette obligation de résultat.
- La création d'un lieu de dialogue formel entre l'État et les collectivités. François Hollande avait promis dans son discours de Dijon un « Haut conseil des territoires », c'est donc de cela qu'il devrait s'agir. Celui-ci devrait prendre la place de la Conférence nationale des exécutifs, jugée trop inféodée au bon vouloir du Premier ministre. Il faudra cependant répondre à quelques questions sensibles : comment trouvera-t-il sa place aux côtés du Sénat sans faire de l'ombre à l'institution qui représente désormais constitutionnellement les collectivités ? Quelle sera la place d'instances comme le Comité des finances locales et la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) : seront-elles des commissions de ce Haut conseil ? Y aura-t-il une régionalisation de ce conseil au niveau local ?
Enfin, il y aura plusieurs projets à mettre en ½uvre, avec chacun leurs moyens juridiques : décrets, projets ou propositions de loi...
- La limitation du cumul des mandats.
- La mise en place de l'agence de financement des collectivités locales.
- Le vote des étrangers aux élections locales : là aussi il s'agit d'un engagement symbolique qui a opposé vivement la gauche et la droite. Difficile d'imaginer qu'un texte ne soit pas voté avant les prochaines municipales.
- Les mesures en faveur du logement : limitation des loyers et doublement du plafond des livrets A et DD. Cécile Duflot a déjà avancé sur l'encadrement des loyers à la relocation. Reste à savoir où le curseur sera mis sur les livrets d'épargne. Les banques demandent un étalement de la mesure sur plusieurs années, pour mieux pouvoir l'enterrer plus tard. Les associations et le monde du logement social plaident pour une application rapide et complète. À suivre...


Quel calendrier ?

Pour l'heure, les cabinets finissent de se constituer, et il faudra attendre la mise en place de la nouvelle assemblée : prise de fonction des députés, élection de la présidence, des présidences de commissions. Une fois tout ce petit monde en ordre de marche, d'ici fin juin, on pourra passer aux choses sérieuses. Des discussions ont déjà lieu entre les collaborateurs du président du Sénat et les cabinets.
Le candidat Hollande avait annoncé à Dijon qu'une loi sur les territoires baptisée « responsabilité et confiance » serait présentée au Parlement avant la fin de cette année. En réalité, les responsables vont devoir jongler avec un calendrier chargé. La première étape, traditionnelle, aura lieu fin août : elle répond à un calendrier tout politique mais qui compte, c'est l'université d'été du parti socialiste à La Rochelle.
Pour la première fois depuis dix ans, les socialistes se retrouveront alors qu'ils sont au pouvoir. Nul doute qu'on y parlera décentralisation, en la présence de nombreux élus locaux. Cette escale sera rapidement suivie d'une seconde, tout aussi essentielle : les journées parlementaires socialistes, fin septembre. Ces deux étapes permettront probablement de commencer à discuter sur le fond de ce que sera l'acte III. Puis viendront les congrès des différentes associations d'élus : respectivement les 20 et 21 septembre pour l'Assemblée des départements de France, les 4 et 5 octobre pour l'Assemblée des communautés de France, les 18 et 19 octobre pour l'Association des régions de France, et enfin, en point d'orgue, du 20 au 22 novembre pour l'Association des maires de France. Il est difficilement imaginable qu'un premier texte, quels que soient son statut officiel et son périmètre, ne soit pas soumis aux associations d'élus afin de leur permettre de se positionner. La concertation avec les élus pourra alors commencer. Le dépôt puis l'examen d'un projet de loi au Parlement pourraient donc intervenir au plus tôt à la fin de l'année 2012.
Il s'agira, en effet, d'aboutir d'ici l'été 2013. D'abord parce qu'il s'agit d'un projet de loi symbolique et identitaire pour la gauche décentralisatrice. Ensuite parce que la tradition républicaine veut qu'une loi changeant les règles du jeu électoral soit votée au moins un an avant les échéances qu'elle concerne. Ce devra donc être le cas de tout texte qui supprimera le conseiller territorial, limitera le cas du cumul des mandats ou organisera le vote des étrangers. Un an avant le printemps 2014, voilà qui laisse un temps limité pour aboutir.


Des cabinets d'énarques

Force est de constater que, s'il y en a, peu nombreux seront les territoriaux qui travailleront sur le dossier décentralisation dans les nouveaux cabinets ministériels. Les énarques ont en effet la part belle parmi les conseillers des ministres chargés de l'affaire. François Hollande est allé puiser dans le cabinet de Jean-Pierre Bel à la présidence du Sénat (comme il l'a fait pour le secrétaire général de l'Élysée, Pierre-René Lemas, et son chef de cabinet, Pierre Besnard), sa conseillère « administration et service public », Sophie Brocas, venant du ministère de l'Intérieur où elle s'occupait des affaires intérieures et de la réforme de l'État. Gilles Clavreul, conseiller affaires territoriales, vient aussi du ministère de l'Intérieur, où il était sous-directeur du corps préfectoral et des administrateurs civils. À Matignon aussi les affaires territoriales seront une affaire d'énarque, puisque Jean-Philippe Thiellay, conseiller pour les institutions, les libertés publiques, la réforme de l'État et la décentralisation, et Cécile Raquin, conseillère technique décentralisation et réforme de l'État, viennent tous deux du Conseil d'État. Marylise Lebranchu, elle, s'est davantage entourée de pratiquants territoriaux : elle a recruté un fin connaisseur des collectivités pour diriger son cabinet, en la personne de Serge Bossini, ingénieur des Ponts et chaussées, mais qui a été DGA de la région Bretagne avant de devenir en décembre 2010 directeur général de la FNESR. Enfin, notons qu'Yves Colmou, un bon connaisseur des fonctionnaires territoriaux, officiera au ministère de l'Intérieur en qualité de conseiller spécial de Manuel Valls. Il dirigeait le cabinet de recrutement Progress qui officiait largement dans la FPT.