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Quel manager territorial pour demain ?

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Depuis maintenant des années, une nouvelle génération d'administrateurs territoriaux est recrutée par concours, jeune et formée dans les grandes écoles administratives de la République. Il ne s'agit pas ici de polémiquer sur un supposé « moule » dans lequel ils auraient été formés. Il s'agit de savoir si, et dans quelles conditions, cette nouvelle génération de dirigeants territoriaux, impatiente d'arriver aux commandes, est à même de développer, sur la durée, des aptitudes au commandement et des méthodes différentes et originales. Et si, et dans quelles conditions, elle tient les deux bouts de la gestion territoriale : une vraie technicité et une vraie capacité à un management humain, plus que jamais indispensables.

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La Lettre du Cadre Territorial numéro 443 (15 mai 2012)

Un article de M Nicolas Braemer

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Beaucoup d'administrateurs territoriaux ont commencé leur carrière, il y a de cela plus d'un quart de siècle alors que les lois Deferre de décentralisation venaient à peine d'être votées et que le grade d'administrateur territorial n'existait pas encore. Ils étaient alors titulaires d'un grade inférieur, voire n'étaient même pas attachés et ont pu, via leurs mérites professionnels ou, pour certains leur engagement politique, grimper toutes les échelles pour parvenir enfin au grade d'administrateur territorial hors classe, sésame d'une retraite bien méritée...

Ayant eu une longue expérience de la gestion des collectivités, ils ont exercé dans des communes de taille démographique différente. Dotés d'un sens de l'action concrète, ils ont su allier compétence, sens des responsabilités et autorité, n'excluant pas parfois une dose d'autoritarisme teinté de paternalisme, tout en gardant une certaine modestie en raison de leur parcours. Le profil politique des administrateurs pouvait également être sans équivoque : certains ont fait toute leur carrière politique dans des communes de droite, les autres dans des collectivités de gauche...


La montée en puissance des hauts fonctionnaires territoriaux

Depuis que le grade d'administrateur territorial existe et qu'en vertu du principe de parité avec la haute fonction publique de l'État, ils sont titulaires d'un grade équivalent à celui d'administrateur civil ou de sous-préfet, le profil a changé et les dents se sont aiguisées... Certains, surtout de jeunes administrateurs, n'hésitent d'ailleurs pas, dès le début de leur carrière, à bifurquer vers l'État en qualité de sous-préfets, administrateurs civils, magistrats de chambres régionales des comptes ou de tribunal administratif, sans réaliser ce qui les attend en réalité, tant il est vrai que la gestion des ressources humaines de l'État est devenue un exercice périlleux voire impossible à l'heure de la RGPP, quel que soit son avenir. Certains administrateurs territoriaux sont même des « rescapés » de la fonction publique d'État : des attachés principaux de l'État ne voyant aucune perspective d'accéder au grade d'administrateur civil se « replient » sur le concours interne d'administrateur territorial. Mais demain, les parcours uniformes seront-ils en effet encore la norme ou les allers-retours et les zigzags, ce que l'on appelle dignement « la mobilité » sera-t-elle une donnée incontournable pour évoluer au sein de la haute fonction publique ? Le risque le plus important serait de privilégier le grade à la fonction ou à la mission ou la vocation...
Les jeunes administrateurs territoriaux sont conscients de leur valeur initiale. Les « externes » sont issus pour la plupart des préparations menant aux grandes écoles. Ils sont à peu près tous formatés de la même façon pour accéder aux grades les plus élevés de la haute fonction publique. Certains d'entre eux hélas, laissent percevoir d'emblée l'absence déconcertante d'une fibre territoriale : ils ne voient pas trop a priori la différence entre l'ENA et l'INET et n'envisagent qu'une course pour l'accession à une grande école. D'ailleurs, beaucoup parlent du concours de l'INET plutôt que celui d'administrateur territorial... À défaut d'entrer à l'ENA, on entrera à l'INET, même si cela doit être moins prestigieux pour celles et ceux qui se voient déjà « en haut de l'affiche »... Mais comment le leur reprocher puisque c'est bien dans cette optique que se positionnent les préparations les plus prestigieuses ?

Les « externes » sont certes dotés de grandes connaissances académiques, du moins c'est l'impression qu'ils laissent apparaître. Ils savent faire bon usage des citations d'auteurs prestigieux. Mais, à l'heure d'internet, les fiches de lecture des auteurs les plus à la mode dans les préparations concours, circulent à très grande allure et en réalité, peu d'entre eux ont pris la peine d'aller au fond des choses et de lire un ouvrage dans sa totalité. Certains peuvent laisser la fâcheuse impression d'afficher une culture superficielle n'allant pas au fond des choses, comme si ces futurs dirigeants territoriaux n'avaient pas d'emblée le temps d'approfondir certaines problématiques... Le prendront-ils un jour d'ailleurs ? Pourtant, leur volonté d'action est réelle, ainsi que leur dynamisme et leur sens de l'action publique et du service public, même s'il n'est pas toujours facile d'en percevoir une vision concrète.

Il serait cependant difficile de leur reprocher cet aspect tant il est vrai que la forme actuelle des concours tend à privilégier la connaissance théorique plutôt que la richesse d'un parcours ou sa diversité, même s'il est évident qu'un parcours plus atypique peut constituer un atout.


Une ambition pressée ne devant pas exclure toute modestie...

Pour celles et ceux qui décrochent le sacro-saint ticket d'entrée pour l'INET, s'engage une nouvelle étape de leurs parcours qui devra mettre les pieds à l'étrier des lauréats issus du concours externe afin de les sensibiliser à ce qu'est la gestion territoriale ou, pour les lauréats internes ou ceux issus de la promotion interne, leur permettre une sorte de remise à niveau leur permettant de définir des stratégies et déterminer les priorités tout en ne s'immisçant pas en permanence dans le détail des choses... Un haut fonctionnaire territorial ne peut gérer « son » administration de la même façon qu'un haut fonctionnaire de l'État qui n'a qu'une vague idée de ce qu'est un élu local. Le travail avec un élu suppose des qualités particulières car l'exercice de responsabilités dans les collectivités locales s'inscrit dans le cadre d'une pratique au quotidien de la démocratie locale. Un DGS n'est pas un chef de bureau dans un ministère ni un directeur de préfecture... Il n'est pas censé appréhender ses rapports avec les élus et même ses collègues fonctionnaires placés sous son autorité de la même façon... Le mode participatif est ainsi plus approprié à une collectivité que le moule hiérarchique pur et dur... Faire en sorte de faire partager à ses équipes une dynamique voulue par les élus constitue la clef du succès...

La préservation d'une certaine modestie est aussi de mise. Beaucoup de jeunes administrateurs se voient d'emblée DGS d'une collectivité parce qu'ils ont réalisé quelques stages. Mais la direction d'une collectivité ne s'improvise pas. Encore une fois, l'objectif à long terme est de former des managers qui seront capables de faire adhérer des équipes à un projet défini par l'autorité territoriale. C'est probablement là le défi principal de l'INET dont le rôle essentiel est de préparer les lauréats du concours à servir au mieux le service public local dans le respect de la culture territoriale.


Quelques pistes envisageables pour faire évoluer le concours

- Trouver des suggestions permettant au jury de mieux appréhender la diversité des parcours et aux candidats de mieux le valoriser, même en externe.
- Éviter les questions nécessitant une culture encyclopédique qui n'apporte rien à ce qui est exigé d'un administrateur territorial, tout en permettant au jury de tester de façon adéquate et pertinente le niveau de culture général des candidats.
- Développer les scénarios de mise en situation concrète permettant de tester les aptitudes de management d'un futur administrateur.
- Adapter les modalités du concours interne en insistant sur la pratique professionnelle.
- Supprimer la promotion interne pour créer un vrai « tour extérieur » organisé par le CNFPT de façon sereine et impartiale sur le modèle de celui existant dans la haute fonction publique de l'État.



« Des défis communs aux administrateurs en poste »

Véronique Robitaillie
DGS, Conseil général des Côtes-d'Armor

« Il me paraît inadapté d'opposer le profil et l'origine des dirigeants territoriaux. Les défis du management en collectivité locale s'imposent à tout administrateur territorial en poste de responsabilité. J'en citerais deux plus particulièrement : aujourd'hui, les drames humains qui ont fait l'actualité dans de grandes organisations conduisent à garder une certaine distance par rapport aux modèles managériaux, théoriques ou implicites. Les administrateurs territoriaux ayant bénéficié de la formation de l'INET comme ceux ayant une expérience professionnelle éprouvée doivent faire face à cette question de société à laquelle nous n'avons pas à ce jour trouvé de réponse satisfaisante.
Par ailleurs, l'action publique locale est marquée par la multiplicité des métiers au sein d'une même collectivité, et par la diversité des intervenants auprès d'une même population. Seul le modèle coopératif permettra de créer des effets de levier maximum en période de raréfaction des ressources. Cette dimension a été particulièrement développée en Bretagne, portée auprès des élus par les dirigeants territoriaux les plus anciens comme par ceux qui leur succèdent. C'est le thème mis en débat lors du prochain congrès de l'association des administrateurs territoriaux, à Rennes. »


« Confiance dans leur capacité à apprendre »

Marie-Francine François
DGS Communauté d'agglomération du Pays de Montbéliard, Présidente de l'AATF

« Le propos est exagéré, et il est loin de refléter la réalité des administrateurs territoriaux et la diversité de leurs parcours. Les anciens ne se sont pas tous formés sur le tas - le cycle supérieur de management du CNFPT existe depuis les années quatre-vingt - et les jeunes administrateurs issus du concours ne sont pas des automates programmés pour apprendre. Pour autant, il est vrai que l'exercice en collectivité exige d'eux des qualités humaines que leur parcours universitaire brillant ne leur a pas toujours donné l'occasion d'exprimer, et que le concours dans sa forme actuelle ne valorise pas suffisamment. C'est à nous, pendant leur formation à l'INET puis lorsqu'ils arrivent en collectivité, de les aider à en prendre conscience, de les guider et de les accompagner. L'AATF a d'ailleurs mis en place, depuis plusieurs années déjà, un dispositif de parrainage pour les élèves administrateurs, que nous souhaitons étendre à la période de prise de poste. J'ai confiance en leur capacité à apprendre, et ils peuvent compter sur la bienveillance des plus anciens pour les y aider. »


« Une véritable capacité d'action »

François Scarbonchi
Directeur général adjoint de la Région Poitou-Charentes
Membre du bureau de l'Association des administrateurs territoriaux de France

« En préambule, je dirais que l'idée d'un cadre d'emplois des administrateurs territoriaux vieillissant me semble discutable et en contradiction avec ce que je vis au quotidien. La pseudo « nouvelle » génération, loin de trépigner en attendant que les anciens libèrent les postes, est déjà aux commandes, dans nombre de collectivités. Des administrateurs territoriaux sont sortis des promotions de l'INET depuis près de vingt ans, c'est toute une génération qui est à pied d'½uvre. Elle possède une vraie capacité d'entrer dans le concret, le pratique. Son mode de management est décomplexé et sans arrogance pour une raison simple : elle est au quotidien au contact des élus et des citoyens. L'administrateur territorial, c'est en quelque sorte le complément inversé de l'élu : les élus locaux sont au contact des habitants et connaissent parfaitement les rouages administratifs ; l'administrateur territorial est d'abord un technicien qui bénéficie de la connaissance de terrain. Il peut traduire rapidement une volonté politique en acte juridique ou administratif, en réalisation visible, dans un temps court qui est une des caractéristiques de l'action politique territoriale. Ce concept d'action est un élément fondamental des administrateurs territoriaux, capables à la fois de diriger, déléguer, mais aussi d'agir directement et concrètement eux-mêmes. »


Billet dur

Thomas Eisinger
Chef du service contrôle de gestion PACA

« Cher Patrick Martin-Genier,
À vous lire, les lauréats du concours externe d'administrateur territorial sont tous formatés, ont les dents bien trop aiguisées, sont des frustrés de l'ENA, et surtout, surtout, manquent cruellement de modestie. En somme, ils ont le privilège de concentrer tous les défauts de la petite bande partie à la recherche du magicien d'Oz : pas de caractère comme le lion, pas de c½ur (territorial) comme l'homme de fer, pas de (réel) cerveau comme l'épouvantail... Normal qu'ils soient souvent paumés lorsqu'ils débarquent depuis leur Kansas strasbourgeois dans des collectivités parfois très différentes de ce qu'on leur avait présenté, sur des postes là aussi très différents de ce qu'on leur avait promis.
1 200 caractères ne suffiront pas à dire à quel point ce portrait me heurte et m'interpelle, venant, qui plus est, de la part d'un membre du jury du concours. Comment avoir la foi dans l'avenir de notre administration locale si l'on n'a pas confiance en cette jeunesse et en ses qualités humaines, dont on semble ici et là partir du principe qu'elles seront toujours inversement proportionnelles aux qualités universitaires déployées dans le cadre du concours ?
Je vous laisse, j'ai une fiche de lecture à potasser pour entretenir mon vernis. »