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Protection sociale complémentaire : les collectivités au pied du mur

Article du numéro 440 - 01 avril 2012

A la une

Le sujet est au coeur des discussions professionnelles des DRH : on ne compte plus les colloques et réunions d'information consacrés à la mise en oeuvre de la participation à la protection sociale complémentaire des territoriaux. Et c'est justifié tant le dossier est complexe et les questions multiples. La Lettre du cadre apporte sa pierre au débat : d'abord en clarifiant les choix techniques et politiques qui s'offrent aux collectivités, ensuite en tentant d'éclairer leur décision. Objectif ? vous aider à vous poser les bonnes questions. Vous n'aurez plus de prétexte pour ne plus bouger.

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Tout le monde attendait le décret (1) fixant les conditions auxquelles les collectivités pourront participer à la protection sociale complémentaire de leurs agents. Depuis, les DRH sont le nez dans leurs papiers pour décider de la manière dont elles appliqueront ce dispositif. Le décret répond en effet à beaucoup de questions et en pose certaines autres. Et pour choisir, il faut d'abord tenter d'évaluer les conséquences financières et managériales de ses décisions.


Choisir entre la convention de participation ou labellisation

Le dispositif mis en place est un système d'aide au paiement des cotisations des agents à leurs complémentaires santé et prévoyance. La protection complémentaire peut couvrir le risque « santé » (atteinte à l'intégrité physique et la maternité) et le risque « prévoyance » (incapacité de travail, invalidité, et décès). À la différence des administrations de l'État, qui doivent choisir après appel à concurrence un organisme de protection complémentaire pour leurs agents, les collectivités ont le choix. Dans tous les cas, il s'agit de participer financièrement à la protection sociale, mais cette participation financière peut se faire selon deux modalités :
- soit engager une procédure de mise en concurrence ad hoc, définie par le décret, pour sélectionner un contrat ou un règlement remplissant les conditions de solidarité du décret. La collectivité conclura avec l'opérateur choisi, au titre du contrat ou du règlement sélectionné, une « convention de participation ». Ce contrat ou ce règlement sera proposé à l'adhésion facultative des agents. Chaque adhésion pourra faire l'objet d'une participation financière de la collectivité. L'article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 permet aux centres de gestion de conclure des conventions de participation conformes à ce décret pour les collectivités qui le demandent (certains CDG ont déjà décidé de ne pas le faire) ;
- soit participer financièrement directement auprès des agents qui auront souscrit un contrat ou adhéré à un règlement de leur choix. Pour faire l'objet d'une participation, le caractère solidaire de ce contrat ou règlement devra impérativement être « labellisé » au niveau national. Cette procédure spécifique dite de « labellisation » se fera sous la responsabilité de prestataires habilités à cette fin par l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Ces contrats et règlements « labellisés » seront répertoriés sur une liste publiée par le ministère des Collectivités territoriales.


Décider entre plusieurs solutions

La difficulté est que ces deux techniques peuvent être « mixées » et qu'en pratique (et dans l'ordre) la collectivité a donc plusieurs choix à faire :
- décider de participer ou pas à la protection sociale complémentaire des agents. Rappelons que cette participation n'est pas une obligation : c'est donc un acte de gestion du personnel. L'article 22 bis de la loi de 1983 précise « Les personnes publiques mentionnées à l'article 2 peuvent contribuer au financement des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles les agents qu'elles emploient souscrivent ». De fait, certains centres de gestion ont sondé les collectivités de leur département sur leur volonté de participer à ce système et se sont rendu compte que la moitié d'entre elles n'envisagent pas de le faire, soit parce qu'elles ne le souhaitent pas, soit parce qu'elles estiment ne pas pouvoir en assumer le coût ;
- décider du montant alloué à cette participation : les conséquences financières d'un tel choix ne sont pas anodines, même si elles sont variables selon que la collectivité choisit de participer à la complémentaire santé, prévoyance ou aux deux. Le choix devra donc prendre en compte les contraintes budgétaires de la collectivité sur le long terme (la convention de participation sera signée pour 6 ans, la labellisation aura une durée de trois ans) ;
- décider du volet sur lequel elle participe. La collectivité peut décider de participer au volet santé, au volet prévoyance ou aux deux volets. Là encore, le choix prendra en compte la politique voulue pour le personnel, mais aussi les conséquences financières, sachant que le coût de la participation au volet santé peut s'avérer très supérieur à celui du volet prévoyance (6 fois plus cher en moyenne selon les calculs de certaines mutuelles, mais jusqu'à 10 fois, en fonction de la qualité des garanties) ;
- décider enfin du mode de participation (« convention de participation » ou « labellisation ») sur chacun des deux volets, car il faut préciser que ce choix peut être différent pour chacun des volets. En revanche, la collectivité ne peut pas mixer les deux dispositifs sur un même volet.


Combien ça coûte ?

La collectivité doit donc fixer (après avis du CTP) le montant de la participation à verser, selon le cas, à l'agent ou à l'organisme. Cette participation peut être modulée en fonction du revenu et de la situation de famille, mais ne doit pas excéder le montant de la prime ou cotisation qui serait due par l'agent en l'absence d'aide. L'aide peut donc correspondre à 100 % du coût. Il y a là une différence majeure avec le dispositif actuel limité à 25 %. Les organisations syndicales ont bien intégré ce changement.
Même s'il y a plusieurs scénarios possibles, l'impact financier de la participation n'est pas difficile à évaluer. La collectivité annonçant à l'avance le montant (ou la fourchette) de participation, elle en calculera à l'avance le coût budgétaire. La seule inconnue réside en fait dans le nombre d'agents qui choisiront de bénéficier de ce système. Dans tous les cas, donc, la détermination du taux de participation de la collectivité est cruciale. En effet, dès l'instant où la participation de l'employeur n'est plus plafonnée (mais il n'y a pas non plus de plancher) , il est fort probable que, d'une part le nombre d'agents adhérant à une mutuelle conventionnée augmentera.
Dernière question : la collectivité pourra-t-elle adapter sa participation à la situation familiale ou financière de l'agent ? Réponse : oui. La participation des collectivités se fera sous forme de forfait, c'est-à-dire d'un montant fixe unitaire par agent, pas d'un pourcentage, d'une cotisation par exemple. Ce montant pourra ne pas être identique pour tous : même si elle ne veut pas mettre en place un vrai quotient familial (qui l'obligerait à entrer plus qu'elle ne le souhaite dans l'intimité des agents), rien n'empêche la collectivité de moduler sa participation en fonction de la situation familiale ou sociale (par exemple en fonction du nombre de personnes à charge) de l'agent. La convention de participation permet d'agir en fixant des critères de solidarité plus exigeants que ceux du décret, même si la marge de man½uvre est faible (plus importants que le strict critère de prix). Avec un avantage supplémentaire : elle écartera de fait les « marchands de santé » au profit des mutualistes, le tout en privilégiant une logique de besoin des agents. La collectivité peut en effet, à l'instar des marchés publics, ne pas choisir le moins cher, mais privilégier des critères de qualité de la couverture santé et prévoyance.
Attention : pour les collectivités, la participation financière à la labellisation comme à la convention de participation est soumise à cotisations sociales (8 % au titre de la CSG et du CRDS) et sera prise en compte dans le calcul du revenu imposable. Il faut donc calculer la participation après cotisations de l'employeur et pas seulement celle qui sera versée à l'agent.


Maintenant ou jamais ?

Le décret n'est pas applicable avant la publication de la première liste des produits labellisés (procédure en cours devant l'Autorité de contrôle prudentiel), prévue au 11 août 2012. Il résulte en effet de la lecture combinée des articles 32 et 34 que cette date est celle à partir de laquelle la collectivité peut instaurer des participations sur la base des nouvelles modalités autorisées par le décret si elle fait le choix de la labellisation. Même si le choix est fait de passer par la convention de participation, la collectivité ne peut pas prendre de délibération sur le sujet avant la publication de la liste des produits labellisés. Pour les collectivités qui participent déjà à la protection complémentaire de leurs agents et qui souhaitent continuer, le nouveau système pourra en effet être mis en ½uvre à échéance des contrats actuellement en cours. Dans la plupart des cas, ce sera au 31 décembre, mais la DGCL a déjà laissé entendre que tous les contrats en cours pourraient aller à leur terme, même au-delà de cette date. Si elles veulent assurer la continuité du service, il est temps qu'elles s'y mettent. Mais ça n'est pas maintenant ou jamais : rien n'empêche une collectivité de prendre le temps et de remettre l'application du dispositif à plus tard, voire à un nouveau mandat, pour ceux qui ne veulent rien décider tout de suite.
Attention cependant, si les textes ne précisent pas à quelle date le nouveau dispositif doit être mis en ½uvre, le maintien pur et simple des règles et dispositifs actuels n'est pas envisageable et serait sans doute jugé illégal et fautif puisque ces règles ne prennent pas en compte plusieurs innovations du décret, dont notamment l'extension aux retraités de la collectivité pour la santé. Faute de délai précis, le juge appréciera sans doute le caractère fautif ou non de la non-mise en conformité au regard du nouveau décret en utilisant la notion vague de « délai raisonnable ». Ce délai raisonnable serait sans doute apprécié au regard des dates de labellisation des organismes labellisés et des contrats labellisés. Il ne semble en effet pas raisonnable de se prononcer sur le choix du recours à la mise en concurrence ou à la labellisation avant de connaître les offres de contrats labellisés.
Plusieurs difficultés pratiques devront de toute façon être prises en compte :
- la date de labellisation des organismes ;
- la procédure de la convention de participation : elle est précisément décrite dans le décret et ne devrait pas réserver de mauvaise surprise à ceux qui suivent les règles édictées. Elle reste cependant contraignante et pourrait être longue à mener à bien ;
- or, outre son vote par les élus, le nouveau dispositif devra être présenté préalablement à sa mise en ½uvre au Comité technique paritaire. Selon la politique sociale menée par les collectivités, il pourra aussi être aussi soumis à une discussion préalable avec les organisations syndicales. Les modes opératoires choisis seront donc arrêtés après plusieurs semaines de réflexion et de discussion ;
- les agents devront être informés dans un délai raisonnable, qui devra de toute façon être compatible avec le délai de résiliation des garanties dont ils bénéficient déjà : avant la coupure estivale ou au pire à la rentrée, ce qui ne va pas sans poser des problèmes de réactivité et de demande d'informations complémentaires bien légitimes ;
- la prise en compte des retraités : en santé, chaque collectivité doit intégrer ses retraités dans le portefeuille théorique des agents à couvrir, et en informer lesdits agents retraités. Il s'agit là d'une difficulté pratique importante.
Compte tenu des différentes étapes à respecter, un délai d'un an minimum semble nécessaire pour la mise en ½uvre. Ce calendrier très optimiste semble assez serré (sans doute trop) et suppose que les informations attendues (circulaire, organismes labellisés, contrats labellisés) soient délivrées dans les délais annoncés, que les collectivités ne maîtrisent pas.


« Labellisation » ou « convention de participation » ?

Au-delà des difficultés d'ordre technique ou juridique, deux questions au moins devront faire l'objet d'un arbitrage au plus haut niveau : le choix du système (convention de participation ou labellisation, prévoyance et/ou labellisation) et le montant de la participation de la collectivité.
Les collectivités semblent un peu démunies pour choisir in abstracto entre les deux formules. Des études d'opportunité, voire même une assistance à maîtrise d'ouvrage, sont envisagées par certaines collectivités. La difficulté est réelle d'autant que les offres (comme c'est le cas aujourd'hui) ne sont pas identiques... la comparaison n'est donc pas aisée.


Avantages et inconvénients de la labellisation

Au chapitre des avantages, le choix de la labellisation semble le plus simple, en termes opérationnel comme politique. Il a l'avantage de laisser une réelle liberté de choix aux agents quant à la couverture dont ils bénéficieront et le prix qu'ils voudront (pourront dans bien des cas) y mettre. Attention cependant à l'illusion de simplicité. Les services RH seront confrontés à une réelle complexité de gestion : il y aura en effet potentiellement autant de cas que d'agents, et donc autant de vérifications de labellisation à opérer (et de suppressions éventuelles de participation en cas de produits non labellisés), de suivi individuel à assurer, de mise à jour des situations... Un travail important en perspectives pour les plus grosses collectivités, qui sera aussi de mise pour la convention de participation, même la collectivité pourra envisager de s'appuyer sur les mutuelles pour le recueil de certaines informations. Parmi les désavantages, on pourra reprocher à la labellisation un manque d'exigence sur les critères de solidarité fixés par le décret. Pour la santé, a ainsi été retenu un « critère de 3 » en matière de solidarité intergénérationnelle : les cotisations des plus âgés ne pourront être plus de trois fois supérieures à celles des plus jeunes (30 ans seulement, comme le décret l'a retenu, alors qu'on aurait pu retenir les moins de 25, voire 20 ans). Des critères plus exigeants auraient probablement davantage favorisé les mutuelles, qui pratiquent déjà la solidarité depuis longtemps, plus que les assurances. Ce sera probablement le cas des autres critères qui encadrent la labellisation. Les familles de plus de 3 enfants ne pourront ainsi pas payer plus que celles de 3 enfants. Il n'y aura pas de possibilité d'âge maximal d'adhésion, de prise en considération de l'état de santé, ou du sexe. Les retraités devront bénéficier des mêmes garanties que les actifs. Enfin, les contrats devront suivre les règles des contrats solidaires et responsables au sens de la Sécurité sociale. Pour la prévoyance, uniquement en ce qui concerne la convention de participation, les critères imposent l'adoption d'un même taux de cotisation (exprimé en pourcentage du salaire) pour tous les agents. Enfin et surtout, l'employeur voit son rôle limité à celui de cofinanceur de la protection sociale, hors de toute dimension d'accompagnement social à l'emploi. Il n'aura « la main » ni sur les critères de solidarité ni sur les prestations proposées. Pas de moyens d'agir donc, sur l'homogénéité des couvertures proposées aux agents, ce qui contribuera sans aucun doute à l'entretien d'un système actuel très disparate.


Avantages et inconvénients de la convention de participation

La mise en concurrence semble permettre aux collectivités d'être plus exigeantes sur les critères de solidarité, sur la stabilité des cotisations dans le temps ou sur le contenu des grilles de remboursements. Elles pourront ainsi, par exemple, demander à ce qu'elles incluent pour tous les agents le remboursement des médicaments prescrits mais non ou mal remboursés par la Sécurité sociale, ou de certaines médecines douces. Même si elle choisit de retenir une offre avec plusieurs types de garantie (donc plusieurs montants de cotisation), les collectivités pourront ainsi exiger une certaine homogénéité de la couverture des agents, et en particulier agir pour que la couverture « de base » soit suffisamment protectrice. Dans la réalité en effet, ce sera à la collectivité de fixer les grilles et au prestataire de faire ses offres à partir de ces exigences. La mise en concurrence devrait ainsi assurer certaines garanties sur la qualité des prestations et contribuer à réduire l'opacité des offres, dans les produits, en permettant une comparaison plus aisée des grilles.
La mise en concurrence, c'est aussi la chance d'obtenir de meilleurs tarifs, sous l'effet d'un triple levier :
- la concurrence elle-même contribuera à faire baisser les prix. Mais cela n'aurait pas de sens si cela tirait simplement les prix vers le bas, en facilitant l'entrée d'acteurs privés voire capitalistiques, sans historique de travail avec les collectivités. Par ailleurs les effets de la stricte concurrence sont à relativiser : cette concurrence existe déjà en effet, les agents n'hésitant pas à « zapper » de mutuelle en fonction des prix offerts ;
- le fait que la collectivité choisisse un seul prestataire pour l'ensemble de ses agents induira un effet de masse qui permettra aux prestataires de gagner en volume et donc de baisser les tarifs ;
- enfin, la participation financière de la collectivité, devrait aussi faire augmenter le nombre d'agents qui opteront pour la couverture proposée par le prestataire choisi par la collectivité, ce qui augmentera aussi « l'effet volume ».
Un exemple permettra de mieux comprendre. Une collectivité peut décider de participer à hauteur de 25 euros à un produit labellisé coûtant 100 euros à un agent. Ce dernier en sera donc de 75 euros « de sa poche ». Si la collectivité choisit la mise en concurrence, la même garantie pourra être, par un effet de volume, moins chère (disons, au pire, de 10 %) et sera donc proposée à 90 euros. La collectivité pourra réduire sa participation financière (disons à 15 euros). L'agent paiera donc au pire la même somme qu'avec l'option « labellisation », mais avec quelques effets bénéfiques : la mutuelle retenue pourra compenser la (faible) baisse du tarif par l'élargissement du nombre de bénéficiaires, la collectivité s'assurera que davantage d'agents sont couverts et plus d'homogénéité dans la couverture. Gagnant/gagnant.
Mais tout dépend du montant de la participation sur lequel s'engage la collectivité : on estime qu'il y a un effet incitatif à changer de mutuelle à 25 ou 30 % de participation, en deçà, les gens n'ont pas tendance à changer.
Au chapitre des inconvénients, on a déjà cité la lourdeur de la procédure, la longueur de l'engagement (6 ans, mais qui offre aussi des avantages à l'agent, assuré d'une stabilité de sa couverture pour un moment). On peut y ajouter le fait que les agents n'auront pas d'autre choix que d'accepter le prestataire et ses prestations : le choix dans la largeur de la gamme de produits offerte est potentiellement plus limité qu'avec la labellisation. D'autre part, on peut voir une faille à la possibilité d'homogénéisation : les agents (par exemple ceux qui bénéficient « obligatoirement » de la mutuelle de leur conjoint) qui refuseront le bénéfice de la convention de participation seront aussi exclus des avantages auxquels auront accès leurs collègues.


Choisissez au moins la prévoyance

À ceux que la participation à la protection sociale complémentaire effraie, on peut donner un bon conseil : si vous ne vous lancez pas dans la complémentaire santé, choisissez au moins la prévoyance. C'est en effet ce qui reste de plus équitable et de plus économique. Plus économique, on l'a vu, parce qu'elle pourra coûter jusqu'à dix fois moins cher à la collectivité que la couverture santé. Équitable, parce que le décret prévoit en effet le versement d'un même forfait fixe, déterminé par la collectivité, pour tous les agents. En revanche, la cotisation due par l'agent est un pourcentage de son traitement : un agent de catégorie C touchera ainsi la même participation qu'un agent de catégorie A, pour une cotisation bien inférieure. Il y a là, à moindre frais, une mesure facile à mettre en ½uvre (beaucoup moins complexe en tout cas que pour la couverture santé), équitable pour tous les agents de la collectivité, et qui de plus participe réellement à la lutte contre la précarité : rappelons qu'un agent est soumis au demi-traitement dès trois mois de congés maladie ordinaire sur douze mois glissants. Une vraie mesure d'accompagnement social de l'emploi.

1. Adoption du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents. Ce décret a été pris en application des articles 88-1 et 88-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 tels que modifiés par les lois n° 2007-209 du 19 février 2007 et n° 2010-1249 du 22 octobre 2010. Le décret et quatre arrêtés du même jour précisent les conditions de mise en ½uvre de ce dispositif.


Pas d'obligation

Insistons sur le fait que, dans tous les cas, le décret prévoit que l'adhésion est facultative pour les bénéficiaires, contrairement à ce qui se passe dans le secteur privé, où l'employeur peut imposer une complémentaire à ses salariés. De plus, certains agents ne bénéficieront pas de cette aide : ce sera par exemple le cas de ceux qui profitent de la mutuelle de leur conjoint, si les produits concernés ne sont pas labellisés. Pour bénéficier de la participation de la collectivité, le produit de complémentaire santé ou/et de prévoyance doit en effet obligatoirement être labellisé. Ce sont bien les produits proposés et pas les mutuelles ou les assurances qui seront labellisés et ces dernières ne feront vraisemblablement pas labelliser l'intégralité des produits qu'elles proposent.


Des questions de principe

Si elle répond à des besoins évidents, la participation de la collectivité à la protection sociale complémentaire de ses agents pose quelques questions de principe :
- permettre aux collectivités de mieux couvrir la protection sociale de ses agents, n'est-ce pas reconnaître et admettre in fine le recul du régime public de la Sécurité sociale ?
- la suppression de la limite de la participation de l'employeur à 20 % contient mécaniquement un risque de forte augmentation des budgets des collectivités locales consacrés à cette politique sociale car les participations des employeurs territoriaux devraient en toute logique augmenter, sous le coup de la double pression des agents et des organisations syndicales et des besoins réels des agents en matière de complémentaire. Dans le contexte budgétaire qu'on connaît, on aura beau jeu de dénoncer l'ambivalence, voire le cynisme de l'État qui d'un côté appelle à l'orthodoxie budgétaire et de l'autre donne aux collectivités les moyens de faire grimper les dépenses de fonctionnement...
- en 2011, l'État a ajouté 2 taxes de 3,5 % sur les complémentaires santé, et a annoncé en faire autant en 2012... tout en autorisant les collectivités à participer financièrement avec la parution du décret en novembre dernier. Beau transfert de charges déguisé... ;
- la protection sociale sera très différenciée d'une collectivité à l'autre (en tout cas dans des proportions plus importantes qu'aujourd'hui).Que ce soit en constituant un frein ou au contraire un atout au recrutement, ça aura un impact sur la politique RH des collectivités.