C'est le volet intercommunal de la réforme qui focalise le plus d'attention à ce jour, mais, si au départ, seuls les schémas départementaux de coopération intercommunale étaient montrés du doigt, notamment s'agissant de la fameuse date butoir du 31 décembre prochain pour leur adoption, d'autres questions ont surgi et sont, elles aussi, de nature à poser problème (1).

SDCI : une date butoir maintenue, modulée ou repoussée ?

La question qui se pose aujourd'hui avec acuité est celle des modalités d'examen par la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) du projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI). Le délai dans lequel doivent se prononcer les CDCI comme les pouvoirs dont elles disposent, sont au cœur des préoccupations actuelles des élus locaux.

Ces préoccupations ont joué un rôle majeur, sinon moteur, dans la grogne desdits élus, qui a conduit, tout récemment, au changement de majorité sénatoriale. Le nouveau président de la Chambre haute a ainsi rappelé au Premier ministre le « réel mécontentement » que suscite la réforme territoriale qui a contribué, selon lui, « à la défaite de la droite aux élections sénatoriales » (2).

La loi accorde aux CDCI un délai de quatre mois pour se prononcer sur le projet de SDCI, la CDCI étant par ailleurs destinataire de l'ensemble des avis recueillis, à savoir des assemblées délibérantes des collectivités concernées, des préfets et des CDCI des autres départements.

Sur ce point d'ailleurs, on rappellera l'ambiguïté résultant du dispositif applicable, s'agissant des collectivités appelées à se prononcer sur le projet de SDCI, le texte de loi disposant expressément que le projet de schéma est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés.

Dans la pratique, il est des départements dans lesquels les projets de schéma ont été transmis à l'ensemble des communes et aux seuls EPCI et syndicats mixtes (directement) concernés, d'autres dans lesquels le projet de schéma n'a été transmis qu'aux seuls communes, EPCI et syndicats mixtes concernés, d'autres encore dans lesquels le préfet a transmis ledit projet à l'ensemble des communes, des EPCI et autres syndicats mixtes sans distinction aucune. On ne pourra que regretter cette disparité de régime, qui fait peser sur les schémas, une fois adoptés par arrêté, de réelles incertitudes juridiques.

Date butoir ou application modulable ?

Pour ce qui est du délai d'examen dont disposent les CDCI, celui-ci est fixé à 4 mois, le SDCI devant être arrêté par le préfet avant le 31 décembre 2011 (3). Mais, face au mécontentement des élus locaux, le Premier ministre (4) a récemment entendu préciser qu'une marge de souplesse serait laissée et que partout où cela s'avérerait nécessaire, la procédure ne sera menée à son terme que lorsqu'une large majorité des élus concernés se dégagera en faveur du projet.

Le ministre des Collectivités territoriales a confirmé (5) la possibilité d'arrêter les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale jusqu'au premier semestre 2012, nonobstant la date limite d'adoption desdits schémas fixée dans la loi.
Il semble donc bien que la date butoir, toujours inscrite dans la loi (6), soit d'une application modulable d'un département à l'autre, en fonction du consensus plus ou moins grand régnant autour dudit projet. Cette situation ne manquera pas de surprendre dans la mesure où la loi prévoit expressément l'hypothèse dans laquelle le préfet n'a pas arrêté de schéma à la date du 31 décembre 2011. Dans ce cas, il est prévu que le préfet disposera de pouvoirs pleins et entiers et c'est lui qui aura la main en matière de création, de modification ou de fusion d'EPCI.

À l'évidence, il serait donc plus que souhaitable que, par modification, la loi vienne concrétiser ces aménagements informels, faute de quoi les incertitudes juridiques risquent de se multiplier, étant précisé qu'en cas de contentieux, le juge saisi, lui, n'aura d'autre choix que de faire une application stricte du texte de loi et de lui seul.

CDCI : des pouvoirs restrictifs ?

La CDCI bénéficie, dans le cadre de la consultation sur le projet de SDCI, d'un pouvoir dit « mécanisme d'opposition constructive » qui lui permet d'imposer, sous conditions, des modifications apportées au projet de schéma du préfet. Les propositions de modification devront être intégrées au schéma par le préfet, sous réserve qu'elles soient adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres et qu'elles soient conformes aux objectifs et orientations définies par la loi quant audit schéma.

Aussi, un simple rejet du schéma même acquis dans les conditions de majorité qualifiée légalement requises, ne saurait suffire à faire échouer l'adoption du schéma. Les membres de la CDCI qui seraient hostiles au projet de schéma établi par le préfet, ne pourraient, sans autre recours, que proposer d'autres évolutions de la carte intercommunale du département, ces propositions devant nécessairement obtenir l'aval des deux tiers des membres de la CDCI.

La loi a ainsi fixé une majorité qualifiée difficile à atteindre au sein des CDCI, pour modifier les projets de schéma, à défaut de quoi, les SDCI arrêtés seront la copie conforme des projets de schémas, restriction que semble découvrir un certain nombre d'élus locaux à leur grand dam et qu'ils souhaiteraient voir modifier. Toutefois, sur ce point, il semble que le Gouvernement n'ait pas envisagé de moduler le dispositif, ni d'y apporter quelques aménagements que ce soit.

Et les pouvoirs de police ?

Alors que la loi de réforme des collectivités territoriales (7) a posé le principe d'un transfert d'office du pouvoir de police spéciale des maires des communes membres au président d'un EPCI auquel elles adhèrent, avec un régime de droit commun, le transfert dans les six mois suivant l'élection dudit président, la loi a par ailleurs, fixé une période transitoire censée organiser la période s'écoulant entre la date de publication du texte et le 1er décembre 2011.

Toutefois, si le législateur a permis aux maires des communes membres de s'opposer au transfert d'office de leurs pouvoirs de police spéciale, dans les six mois suivant l'élection du président de l'EPCI, et en l'absence d'élection du président de l'EPCI suite à la promulgation de la loi de réforme, jusqu'au 1er décembre 2011, une telle possibilité n'a pas été posée dans les mêmes termes pour le président de l'EPCI.

Or, si l'article 63 de la loi de réforme a certes, permis à un président d'EPCI de renoncer au transfert d'office dans les six mois suivant son élection, la mauvaise rédaction de celui-ci conduit à ce qu'en l'absence d'élection du président de l'EPCI entre la promulgation de la loi de réforme et le 1er décembre 2011, ce dernier ne puisse pas renoncer au transfert d'office, et ce, alors même que l'un des maires des communes membres, dans cette période, se serait opposé à un tel transfert. Une telle possibilité de renonciation ne lui sera éventuellement accordée que lors de sa prochaine élection.

L'application stricte de la lettre du dispositif conduit donc à méconnaître la volonté du législateur, à savoir, garantir un exercice cohérent de ces pouvoirs de police et induit une interdiction faite au président de l'EPCI de renoncer au transfert automatique des pouvoirs de police des maires des communes membres.

Sur ce point également, une modification législative serait la bienvenue, mais une modification très rapide quand on sait que la date d'effet distinguant le régime transitoire du régime de droit commun est fixée au 1er décembre 2011. Une chose est sûre, les débats sur la réforme territoriale ne manqueront pas très prochainement de resurgir (8).

Élection au suffrage universel direct des délégués communautaires : des modalités qui restent à définir

Outre, les nécessaires et rapides modifications du texte qui s'imposent, il reste des précisions essentielles à faire adopter par le Parlement et qui tiennent aux modalités d'élection des délégués communautaires. Si le principe de leur élection au suffrage universel direct est posé (9), les modalités d'élection des délégués communautaires restent à être fixées.

C'est, en effet, le projet de loi n° 61 (10) relatif au renforcement de la démocratie locale, déposé en Conseil des ministres le 21 octobre 2009, projet de loi ni finalisé et encore moins débattu, qui a vocation à fixer les nouvelles modalités d'élection des conseillers municipaux et des conseillers communautaires avant le renouvellement général de 2014. Ce texte devra notamment confirmer (ou non) le système dit du fléchage (11), qui avait été envisagé et l'abaissement du seuil du scrutin de liste dans les communes de 500 habitants et plus.

1. Une proposition de loi du sénateur Jean-Pierre Sueur tendant à préserver les mandats des délégués intercommunaux a été déposée le 19 septembre 2011.
2. Lors d'un entretien avec le Premier ministre, le 6 octobre dernier, le tout nouveau président du Sénat a proposé un « moratoire, notamment sur la mise en place de la carte de l'intercommunalité à l'échelle du département », demande à laquelle il ne pouvait pas accéder.
3. Article 37 de la loi n° 2011-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
4. Discours du Premier ministre François Fillon - Richelieu (Indre-et-Loire) - 7 octobre 2011.
5. Convention de l'ADCF à Rennes - 13 octobre 2011.
6. Le Gouvernement n'envisage, a priori, sur ce point, aucune modification du texte.
7. Article 63 - En matière d'assainissement, de déchets ménagers et de gens du voyage.
8. La proposition de loi du sénateur Jean-Pierre Sueur susvisée a d'ores et déjà été inscrite lors de la séance du Sénat du 2 novembre prochain.
9. Article 8 de la loi n° 20410-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
10. Projet de loi dont le ministre des Collectivités territoriales a récemment précisé lors de la 22e convention de l'ADCF, le 13 octobre dernier, qu'il ne serait pas examiné dans l'immédiat.
11. Modalité en vigueur dans le cadre de la loi Paris-Lyon-Marseille pour l'élection des conseillers d'arrondissement, article L.271 du Code électoral.

DocDoc

à lire
- Interco : à quoi jouent les préfets ?, La Lettre du cadre territorial, n° 428, 15 septembre 2011
- Interco : chronique d'une guerre annoncée, La Lettre du cadre territorial, n° 414, 15 janvier 2011
- Intercos : la bataille de la fusion, La Lettre du cadre territorial, n° 407, 15 septembre 2010.

Pour se former
Formation d'Experts : Intercommunalité : Bilan d'une année de réforme
Vendredi 25 novembre 2011 à Paris
Renseignements au 04 76 65 84 40 ou par e-mail soumiya.el-amiri@territorial.fr