Les schémas directeurs de coopération intercommunale (SDCI) annoncent quelques fusions « maousses » qui interrogent beaucoup d'élus et de territoriaux sur la qualité du service qui sera offert à la population et le mode de « gestion » des personnels transférés.
Lors d'un récent conseil communautaire d'une communauté du centre de la France - Loches Développement - qui pourrait intégrer trois autres communautés chacune sur un vaste territoire, on pouvait entendre des élus faire les remarques suivantes : « Où va être le pôle de vie ? Les gens sont-ils prêts à faire des kilomètres pour accéder aux services liés à la petite enfance ? L'intercommunalité de gestion doit rester au niveau local ».

Le défi de la proximité

Les enjeux des nouveaux territoires créés sont multiples, mais celui de la crédibilité des nouveaux périmètres passe sans doute par le maintien d'une proximité assumée. Si la polyvalence des agents concernés est déjà un atout dans nombre de « petites » communautés de communes habituées à être au four et au moulin, il faudra veiller à la fluidité d'informations et de participation à l'organisation des activités. Il s'agira là, sans doute, d'un élément clef d'une motivation maintenue des agents, avec une perspective de « nivellement par le haut » en termes de services à la population.
En effet, il faudra aller au-delà des discours très théoriques sur les bienfaits supposés d'une mutualisation de moyens, car la différence de niveaux de compétence entre morceaux d'un même territoire ne pourra pas persister longtemps. Il faudra bien offrir à une « population unifiée », et dans un temps assez rapide, un même service même si les réponses doivent êtres adaptées, la petite enfance peut en être un parfait exemple.

Gestion centralisée ou spécialisation des territoires ?

Aujourd'hui, grâce à l'informatique, on peut imaginer que la gestion de sujets aussi différents que les finances, le personnel, mais aussi des services entiers puisse ne pas être rassemblée en un même lieu. Est-ce possible ? Est-ce souhaitable ? Est-ce performant ? L'important est, me semble-t-il, de se poser dès aujourd'hui la question : il n'y a, a priori, pas de réponse unique, mais sans doute des organisations différentes à adopter, en fonction des territoires et de leurs histoires. Tout rassembler en un seul lieu, c'est immédiatement contribuer à la désertification de nombre de petits chefs-lieux de communauté de communes, qui n'en ont certainement pas besoin aujourd'hui. Il s'agit là d'un autre défi d'importance auquel une organisation par pôles de spécialités pourrait, par exemple, répondre.
C'est d'ailleurs peut-être en s'inspirant d'un mode d'organisation développé par un nombre non négligeable de départements, qui ont mis en place des maisons départementales par canton ou région, ou de grandes métropoles comme Nantes, qui ont opté pour des structures au niveau des quartiers et de plusieurs communes, que se trouve peut-être la réponse à cette interrogation.

Et le statut des personnels dans tout ça !

Vous trouverez dans peu de délibérations des conseils communaux ou intercommunaux une interrogation sur le sujet. Certes la « protection » des agents est encadrée dans beaucoup de textes, mais nous aurons à faire à une première à grande échelle que personne n'a jamais gérée. Certaines grèves récentes (d'éboueurs par exemple de grandes agglomérations) doivent nous rappeler que toute concertation préalable est nécessaire et indispensable. Une connaissance de nos différences, notamment dans le régime indemnitaire, doit être un premier travail afin de déboucher sur des propositions d'harmonisation.
Les impacts statutaires liés à la nouvelle taille des territoires ne concernent pas uniquement les emplois fonctionnels, mais aussi certains quotas de progression de personnels de catégorie B et C. C'est d'ailleurs peut-être dans l'augmentation de la taille des collectivités concernées et des personnels gérés que des solutions pourront être trouvées pour faciliter les fusions.

Enfin, la prise en compte du remboursement de frais de déplacement liés au transfert du poste de travail dans un autre lieu doit aussi faire partie d'une discussion générale sur l'évolution de l'organisation du travail de la nouvelle intercommunalité, même si, à la différence de ce qui a pu se passer dans la fonction publique d'État, celle-ci ne semble pas être prévue par les textes. Les CTP auront leur mot à dire sur le sujet et les associer très en amont pourra être très bénéfique.

Les grands théoriciens oublient souvent que c'est sur ces « petits détails » que se construit ou non la réussite d'une nouvelle organisation. Les difficultés cernées, il ne faudra pas hésiter à mettre une préfecture devant ses responsabilités pour accorder un peu de « souplesse », statutaire ou autre, pour la mise en place du nouveau territoire.

Ces trois chantiers, parmi d'autres sans doute en termes de management, seront à mener en même temps, ce qui sera une difficulté supplémentaire, mais aussi la garantie d'un changement réussi.

« Bonjour, je suis votre prochain chef de service... J'ai préparé votre profil de poste »

C'est quasiment en ces termes que la directrice d'un service d'une « petite » collectivité a été récemment accueillie par une plus « grande » que le SDCI prévoit de « fusionner ». Autant dire que cette façon de faire ne laisse pas présager d'une bonne ambiance dans l'organisation de la future collectivité. Elle est à la fois démobilisante, l'expression d'un mépris du travail fait par de plus petites collectivités et préjuge des résultats d'une réflexion bien sûr nécessaire sur l'organisation de la future collectivité. Mais, malheureusement, il semble que cet exemple ne soit pas unique !

Des histoires différentes, des réponses différentes

Parmi les différences de services gérés par des communautés et appelés à fusionner, il n'est pas rare de trouver deux familles d'activités qui sont traitées (dans les grandes collectivités) par les communes en direct et par les plus petites par l'intercommunalité : ce sont les services à l'enfance (de la petite enfance au périscolaire et aux centres de loisirs) et les services d'instruction des permis de construire.
Pour ce dernier, les « petites » communes ont été délaissées plus tardivement par les services de l'État et la réponse intercommunale est arrivée récemment. C'est devenu un service incontournable des communautés et un outil très important de gestion de leur développement pour les communes. Ce service est assuré depuis longtemps dans les grandes communes au niveau municipal. Afin de pallier cette différence, une des réponses apportées par différentes communautés est de continuer à prendre en charge le service communautaire qui instruit les autorisations de droit des sols pour certaines communes et à indemniser les communes du service qu'elles assuraient déjà en interne. Cette première étape franchie, qui instaure une certaine « équité » de traitement, il reste à mettre en place des synergies entre ces différents centres d'instruction.

Pour l'enfance, la problématique est souvent identique : des services qui sont restés dans le « giron » des communes dans les grandes collectivités, et une réponse intercommunale pour les collectivités plus petites. L'importance des personnels et des sommes en jeu rend l'exercice plus difficile, avec des perspectives de « transfert de charges » plus élevées. Si la législation sur les fusions permet aujourd'hui, pour une durée limitée, de garder une offre différente de services sur un territoire intercommunal, il faut dès la fusion s'attaquer à cette difficulté pour la gérer au mieux. Il y a une certitude en ce domaine : la prise en charge par les petites communes de ce type de service assuré par l'interco est bien sûr juridiquement possible, mais elle serait ressentie comme un grave recul en matière d'intercommunalité !

Utiliser la proximité comme un atout pour la communauté

Les dernières incertitudes « européennes » sur la requalification en marchés publics des conventions entre collectivités étant levées, plus rien n'interdit aux collectivités encore hésitantes de développer ce type de prestations. Déjà, un certain nombre est à l'œuvre dans des domaines fort différents. Ainsi, la CA de Blois conventionne avec l'ensemble de ses communes membres pour l'entretien d'espaces verts, de voiries ou de stations de lagunage, en leur réglant une somme correspondant au temps passé à ce travail par les agents de la collectivité. Sa voisine, la communauté de communes du Val d'Amboise a conventionné avec deux communautés de communes voisines pour participer à l'entretien de deux déchetteries situées sur d'autres communes de son territoire et permettre l'accès aux habitants des villages voisins n'appartenant pas à la même communauté de bénéficier de ce service. Proximité peut ainsi rimer avec efficacité, économie de moyens et... diminution du CO2 consommé !

DocDoc

À lire
- Les métropoles préfèrent les pôles, La Lettre du cadre territorial, n° 418, 15 mars 2011
- Interco : harmoniser... ou pas, La Lettre du cadre territorial, n° 394, 1er février 2010
Pour se former
Formation d'Experts - Mutualisation : nouveaux outils, nouveaux risques ?
Paris le mardi 22 novembre 2011
Renseignements au 04 76 65 61 00 ou par e-mail formation@territorial.fr
Pour aller plus loin
« L'intercommunalité de A à Z », un ouvrage de la collection Classeurs des éditions Territorial