Les États tremblent de voir leur note dégradée, cela n'empêche pas une vingtaine de collectivités françaises de courir après une notation financière. Elles paient même (cher ?) pour cela 15 000 à 20 000 euros... En pleine crispation du crédit bancaire, obtenir une note donne des signes aux marchés financiers dans l'optique de lancer un emprunt obligataire (long terme) ou d'émettre des billets de trésorerie (court terme). Le but : rassurer les investisseurs sur la capacité de la collectivité à rembourser sa dette.

Le choc des cultures

Il y a quelques années, le choc de culture était flagrant. Gilles du Chaffaut, aujourd'hui DGS de Grenoble, qui a eu affaire aux agences de notation dans des collectivités précédentes (entre 2004 et 2006) raconte qu'un monde séparait alors le public de la culture financière privée. « Les auditeurs avaient tous les mêmes uniformes, costume sombre pour les hommes et petit tailleur strict pour les femmes. À cette époque, ils avaient une relative méconnaissance des collectivités. Ils ne connaissaient que les grands agrégats. Or, si on ne sait pas lire un compte administratif, on ne comprend rien. Ils n'avaient que peu de connaissance du social, du système des décisions, des marges de manœuvre. »

Mais il faut reconnaître que, depuis, les choses ont progressé, y compris sur le plan des analyses. Gilles du Chaffaut avait été « étonné » par le résultat et « la pauvreté des conclusions et des analyses pas très fouillées et aux commentaires un peu banals qui aboutissaient à la notation. La valeur ajoutée [de l'agence] n'était pas extraordinaire. Elle prenait pour argent comptant les indications fournies par les services de la collectivité ». Bien que toujours marquées par leur origine anglo-saxonne, Standard & Poor's, Moody's et Fitch Ratings ont fait des efforts pour approcher les collectivités françaises. La dernière, plus « francophone », réalise d'ailleurs régulièrement des études sur le sujet.

Aujourd'hui, tous s'accordent sur le professionnalisme et la compétence des auditeurs envoyés dans les collectivités. En général, deux à trois personnes font le déplacement. Même s'ils viennent parfois d'Angleterre ou d'Espagne, au moins l'un d'entre eux maîtrise le fonctionnement et la fiscalité publique hexagonale. Parfois, une spécificité hexagonale pose problème, une collectivité a ainsi récemment eu un peu de mal à faire comprendre de premier abord un mécanisme tel que l'ANRU, mais la collectivité doit reconnaître que les auditeurs « assurent et impressionnent » pour comprendre et décortiquer le système avec au bout une « analyse de qualité ».

Les agences débarquent

Alors que se passe-t-il lorsqu'une agence arrive chez vous ? Beaucoup soulignent la nécessité d'un apprivoisement mutuel des deux mondes. « Se faire noter n'est pas naturel et n'est pas une chose très bien acceptée, analyse Laurent Mazière directeur des finances, membre du conseil d'administration de l'Afigese (1). Les collectivités ont l'habitude de passer par les banques pour avoir des crédits. En Espagne, en Italie, en Allemagne, beaucoup passent par les marchés obligataires. Mais aujourd'hui, cela revient moins cher d'émettre des obligations. Les banques poussent les collectivités à se diversifier. Elles sont obligées d'aller chercher des ressources ailleurs, sur les marchés financiers donc apporter du crédit grâce à la notation ». Quand les analystes des agences débarquent dans les collectivités, certes, les deux parties « parlent la même langue » pour Marianne Lacaze-Dotran, directrice des finances de la région Rhône-Alpes notée par Fitch Ratings, mais « nous sommes confrontés à des approches auxquelles nous ne sommes pas toujours rompus, admet volontiers Dominique Vanon, DGA du conseil général de la Meuse noté par Standard & Poor's. Il y a un bien un choc culturel, mais c'est « un outil qui nous bouscule de manière positive ».

Le service public d'abord

Financièrement, l'opération peut s'avérer juteuse. Outre le différentiel de 60 points de base par rapport à un financement classique, la région Rhône-Alpes réalise par exemple une économie de 400 000 euros par an en se finançant ainsi grâce à ses billets de trésorerie.
Une collectivité qui a recours à la notation prend aussi bien sûr le risque d'obtenir une note en deçà de ses espérances ou une dégradation au fil du temps. Mais celles à qui la mésaventure est arrivée dédramatisent car la situation est bien différente des États subissant la pression des marchés financiers. Dans les collectivités, l'endettement sert à l'investissement. La dégradation peut provenir autant du contexte extérieur (comme la réforme de fiscalité) que résulter d'un choix.
C'est le cas d'Aubagne (Fitch Ratings a abaissé sa note à BBB-, avec une perspective stable) qui préfère mettre en avant le maintien de la « qualité du service public avec des investissements lourds d'aménagement dans un contexte où les dotations de l'État baissent. Depuis 2003, si les dotations étaient restées les mêmes, nous aurions eu 6 millions d'euros de plus dans la caisse. C'est un choix de gestion. Seule l'opposition se sert de cette dégradation. Les habitants ne la connaissent pas et leur satisfaction reste bonne », assure le directeur des services financiers de la ville Gilbert Payau.

À Strasbourg, Fitch Ratings a attribué une note AA + avec une perspective négative à la communauté urbaine et la même note mais avec une perspective stable à la ville. La différence s'explique par la modification du cadre fiscal pour la CUS vers qui la taxe professionnelle avait été transférée et qui a subi les effets de la réforme, alors que la ville y a échappé. « C'est un choix politique, une ambition importante vis-à-vis des politiques publiques. Il faut trouver l'équation pour être toujours en mesure de les financer, estime Vincent Bonnafoux, DGA en charge des ressources pour les deux collectivités. Nous travaillons par exemple à stabiliser les effectifs en misant sur le redéploiement. Mais nous ne sommes pas pour autant dans une logique de RGPP ». La notation n'a pas non plus remis en cause le choix politique de recourir au système des régies plutôt que de se lancer dans l'externalisation en délégations de service public, un choix qui représente « un fort investissement ». L'indication de la perspective (stable ou négative) reste « un outil très technique » et « localisé au niveau des élus, DGS et DGA, rappelle Vincent Bonnafoux. Cela n'a pas de fort retentissement dans la presse ou auprès de la population. S'il y avait une forte dégradation, peut-être serait-elle médiatisée. Mais nous faisons tout ce qu'il faut pour maîtriser et avoir la meilleure note possible. Nous ne l'utilisons pas comme outil de communication ».

Pour Dominique Vanon, « à un moment donné, les marges de manœuvre visées par les agences de notation se heurteront à l'approche de la collectivité vis-à-vis du service public. La réponse mise en œuvre ne répondra plus forcément aux marchés financiers ». Il existe une vraie « dualité entre la nécessité du service public qui est bien différente des nécessités des auditeurs dont l'objectif est d'offrir la visibilité aux marchés financiers. Des arbitrages politiques sont faits et à faire ».

Parfois le message a du mal à passer. La Picardie a elle aussi vu sa note 2010 dégradée (de AA à AA-) par Fitch Ratings. Début septembre, l'affaire prenait des proportions politiques et médiatiques à partir de deux types de données : l'estimation effectuée fin 2010 pour l'attribution de la note et les comptes définitifs adoptés en juin 2011, non pris en compte par la même agence dans une étude sur les régions françaises publiée le 6 septembre. Une polémique dont se serait bien passée la région.

Un regard extérieur bénéfique en interne

La notation peut avoir d'autres atouts. Elle peut avoir des effets sur le plan politique comme ce fut le cas de Clichy-sous-Bois (voir encadré). Mais elle procure également un outil d'analyse intéressant pour les services internes qui donne un regard extérieur sur la solidité financière. Pour Stéphane Le Ho, DGS de la communauté d'agglomération Est Ensemble, recourir à une agence de notation apporte une
« rigueur dans la gestion. Chaque année sont évalués la structuration de la dette, le budget, la gouvernance... Cela donne un objectif, si l'on veut garder la note. L'idée est d'être noté comme n'importe quelle entreprise et grande collectivité qui emprunte sur les marchés financiers ». L'analyse va bien au-delà du contrôle qu'effectuent les CRC, plus axé sur les aspects réglementaires et quelques axes donnés, même si nombre des documents fournis aux agences comme aux magistrats sont identiques.
Cette évaluation annuelle apparaît comme un rendez-vous « utile » pour l'administration qui se fait interroger sur sa gestion financière. « C'est un œil extérieur qui pose des questions, auxquelles il faut répondre par des mesures d'évolution », éclaire Vincent Bonnafoux. Ce contrôle global « permet de pointer ou de déceler des choses que l'on n'avait pas vues. L'agence de notation balaie la totalité des entrées : travaux routiers, petite enfance, transports scolaires, culture, etc. ». Ce que confirme Laurent Catinaud, directeur des finances de la région Picardie : « Les analyses sont assez détaillées sur la situation de la région, sur sa position économique, sur le comparatif avec d'autres collectivités et sur la partie financière. En termes financiers, cela ne nous apprend pas grand-chose car nous connaissons les éléments. En revanche, ce qui est plus intéressant sont les éléments analytiques et ceux sur le positionnement de la région par rapport aux autres et sur ce qu'anticipe l'agence par rapport à notre futur. Cela donne des pistes par rapport aux leviers, aux diagnostics, aux décisions d'avenir et sur la manière d'éclairer les décisions ».

Mais attention à ne pas confondre cet outil financier avec un audit de gestion publique prévient Laurent Mazière : « Ce n'est pas un label de bonne gestion, ni une évaluation des politiques publiques ou un contrôle de gestion. Il s'agit seulement d'examiner la capacité à rembourser la dette. Et il faut s'arrêter là. Sinon on risque de créer des mélanges et des peurs ».

1. Association Finances gestion évaluation des collectivités territoriales.