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Fiscalité de l'urbanisme : le chantier de la rentrée

Article du numéro 428 - 15 septembre 2011

Finances

Disposition majeure de la dernière loi de finance rectificative, la nouvelle taxe d'aménagement bouleverse assez profondément la fiscalité de l'urbanisme. Mais il reste peu de temps pour comprendre et appliquer ce nouveau dispositif : les délibérations des collectivités devront être prises avant fin novembre.

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Si le ministère de l'Intérieur vient de mettre en ligne comme chaque année la circulaire portant sur les délibérations fiscales devant être prises par les collectivités territoriales en 2011 pour une application différée, il est une réforme fiscale dont ces dernières vont devoir plus particulièrement se saisir, et ce sans plus attendre : la réforme de la fiscalité d'urbanisme dont l'application est prévue pour le 1er mars 2012. Le chantier qui attend les collectivités locales pour cette rentrée n'est donc pas mince. D'autant que le délai dont elles disposent pour délibérer est quant à lui plus que serré : les délibérations doivent intervenir avant le 30 novembre 2011 !

Lorsque la loi de finances rectificative pour 2010, publiée au JO du 30 décembre 2010, intègre dans son article 28 la réforme de la fiscalité de l'urbanisme, les enjeux poursuivis visent alors à :
- améliorer la compréhension et la lisibilité de cette fiscalité par la création d'un chapitre unique au sein du Code de l'urbanisme ;
- simplifier les outils de financement en réduisant substantiellement leur nombre ;
- promouvoir un usage économe des sols et contribuer à la lutte contre l'étalement urbain tout en incitant à la création de logements ;
- répondre aux préoccupations financières et budgétaires des collectivités locales qui demandaient en la matière plus de rendement fiscal.


Une refonte profonde de la fiscalité d'urbanisme

Si la simplification de la fiscalité de l'urbanisme est passée par une codification plus lisible au sein du Code de l'urbanisme, elle se caractérise surtout par la suppression de plusieurs taxes et participations. En tout, dès 2012, pas moins cinq taxes seront supprimées, toutes remplacées par la seule taxe d'aménagement (TA). Par ailleurs, le nouveau dispositif prévoit aussi la disparition d'ici 2015 (période de transition) de cinq participations d'urbanisme.

Au final, la TA se décline en deux parts (commune et EPCI d'une part et département d'autre part, auxquelles il convient d'ajouter une part supplémentaire pour la seule région Ile-de-France) et s'établit sur la construction, la reconstruction, l'agrandissement des bâtiments et aménagements de toute nature nécessitant une autorisation d'urbanisme. Elle présente deux particularités de poids conférant aux collectivités locales un véritable pouvoir à la fois fiscal et d'adaptation :
- la possibilité de fixer un taux « à la carte » pouvant aller pour la part communale ou intercommunale de 1 % à 5 %. Le taux peut être poussé jusqu'à 20 % à condition de motiver ce choix au sein de la délibération. Dans ce cas, les participations d'urbanisme maintenues à titre transitoire entre 2012 et 2015 (cf. note 4) seront immédiatement supprimées et ce sans attendre 2015. Pour la part départementale, le taux de la taxe d'aménagement ne pourra excéder quant à lui 2,5 %, et 1 % pour la région Ile-de-France ;
- la liberté pour les communes et communautés de pratiquer (y compris pour celles et ceux ne disposant pas de document d'urbanisme) des taux géographiquement sectorisés afin de tenir compte du coût réel de l'urbanisation dans chaque secteur concerné.

Le ou les taux votés sont ensuite rapportés à l'assiette de ladite taxe constituée par la valeur déterminée forfaitairement par mètre carré de la surface de construction. Et là encore, le législateur s'est voulu pragmatique et force de simplification :
- tout d'abord parce que la surface à retenir (sauf cas d'exonération) « s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et trémies ». Fini donc la prise en compte dans le calcul de la notion de SHON (surface hors œuvre nette) !
- ensuite parce qu'une valeur unique est retenue par mètre carré, à savoir 660 euros (748 euros en région Ile-de-France). Un abattement de 50 % (ramenant la valeur forfaitaire par mètre carré à 330 euros hors IDF et 374 euros en IDF) bénéficiant aux sociétés HLM, aux résidences principales pour les 100 premiers mètres carrés et aux constructions abritant des activités économiques a néanmoins été prévu. De même, plusieurs valeurs ou bases forfaitaires ont été fixées : 2 000 euros par emplacements de stationnement (montant pouvant être porté à 5 000 euros) ; 3 000 euros par emplacement de tentes ou caravanes ; 200 euros par mètre carré de superficie de piscine, etc. ;
Il appartiendra aux services de l'État de se charger d'établir, liquider et recouvrer (en une ou deux échéances) la taxe moyennant un prélèvement de 3 % pour frais d'assiette et de recouvrement.

Mais la réforme entreprise n'est pas seulement simplificatrice. Il s'agissait également d'envoyer un signal fort aux pouvoirs locaux pour un moins grand étalement urbain et une meilleure gestion du foncier.


Le versement pour sous-densité : une réforme de tout premier plan

Selon une étude de l'Insee d'août 2011, « entre 1999 et 2010, la surface du territoire urbain s'est accrue de 19 %, passant de 100 000 à 119 000 km² ». C'est désormais 21,8 % du territoire métropolitain qui est urbain.

Pour lutter contre cet étalement urbain, le législateur a créé avec la LFR 2010 une nouvelle participation : le versement pour sous-densité. Destiné à permettre une utilisation plus économe de l'espace et à lutter contre l'étalement urbain, le VSD qui est facultatif « consiste à taxer la non-utilisation d'une partie de la densité offerte par le règlement du document d'urbanisme, dans les secteurs des zones U ou AU des PLU que la commune ou l'EPCI souhaite voir urbaniser pleinement ». Ce dispositif nécessite que les communes et EPCI compétents instaurent un seuil minimal de densité par secteur (SMD) en deçà duquel les constructeurs devront s'acquitter d'un versement égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la construction résultant de l'application du seuil. Dans ce cas précis, le SMD ne pourra être inférieur à la moitié ou supérieur aux trois quarts de la densité maximale autorisée par les règles définies par le plan local d'urbanisme. Quant au produit du versement pour sous-densité qui est destiné aux communes et EPCI qui l'ont institué, celui-ci ne pourra à aucun moment être supérieur à 25 % de la valeur du terrain.


Une simplicité apparente qui pourrait cacher des difficultés pratiques

Sous ses aspects simplificateurs, la réforme de la fiscalité d'urbanisme pourrait bien néanmoins réserver quelques surprises. Par exemple, comment faire corréler le produit à la fois de la TA fraîchement instituée et accessoirement du VSD avec le produit cumulé qu'auraient donné les taxes et participations supprimées à compter de 2012, voire 2015 ? L'équation semble bien difficile à résoudre et le ou les taux de TA bien difficiles à trouver.

Mais d'autres difficultés pointent d'ores et déjà le bout de leur nez. Ainsi, qu'en est-il d'une commune compétente en matière de PLU qui a délégué la compétence assainissement à sa communauté (qui ne percevra pas la TA) laquelle a instauré une PRE (participation de raccordement à l'égout) qui ne sera donc plus recouvrable au plus tard en 2015 ? Selon les services de l'État, là encore la solution est simple... mais a priori seulement puisque la commune, qui sera seule destinatrice de la TA, devra « reverser une partie » de cette dernière « à la communauté en le prévoyant dans sa délibération »... Facile à dire, mais moins facile à faire. Tout dépendra donc de la commune en question selon qu'elle obtempère ou non.


Un calendrier serré pour une réforme extra-large

Le fond du dispositif demeure donc complexe et le calendrier serré. D'autant que si le VSD ne doit pas poser de difficulté quant à sa mise en place, la délibération par laquelle doit être fixé le SMD pouvant être prise à tout moment avec une durée de validité minimale de 3 ans, l'affaire s'annonce beaucoup moins aisée en ce concerne la TA. En effet, concernant cette dernière, deux cas de figure se présentent :
- soit les communes et communautés prennent pour instituer la TA à compter du 1er mars 2012, une délibération avant le 30 novembre 2011 afin de fixer le ou les taux (en cas de sectorisation) de la taxe ;
- soit elles ne prennent pas de délibération avant le 30 novembre 2011 et alors :
- pour celles d'entre elles dotées d'un POS ou PLU, la TA s'appliquera tout de même dès le 1er mars 2012 mais de façon homogène et avec un simple taux de 1 % appliqué à l'ensemble du territoire (et maintien des participations d'urbanisme) ;
- pour celles d'entre elles ne disposant pas d'un POS ou PLU, seules les participations d'urbanisme demeureront en 2012. La TA pourra néanmoins être instituée ultérieurement sous réserve d'une délibération prise avant le 30 novembre de l'année N-1 pour être applicable en année N.

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