Lorsqu'on sait que la part de la masse salariale dans les budgets de fonctionnement peut atteindre 60 % des dépenses de gestion (selon le degré d'intégration des services en régie ou en délégation), il est évident qu'il y a là un enjeu stratégique pour les collectivités en cette période de forte contrainte financière.

Un élément de motivation

Paradoxalement, la rémunération est pour les collectivités, au-delà de l'obligation statutaire de traitement des fonctionnaires (article 20 de la loi du 13 juillet 1983), un élément d'attractivité, de motivation et de fidélisation. Alors comment à la fois garantir un traitement attractif, faire face aux contraintes budgétaires et optimiser celles-ci ?

Il n'y a pas de formule miracle mais des choix de politique salariale prononcés par les exécutifs, qui pourront actionner un certain nombre de leviers. En effet, piloter la masse salariale c'est s'appuyer sur des méthodes, des techniques et des outils pour opérer des choix et nourrir le dialogue de gestion entre les élus, l'équipe de direction et les services.

Deux principes de base servent à piloter la masse salariale. La budgétisation a pour but de décider de l'enveloppe de crédits affectée aux dépenses de personnel. Elle est élaborée par l'analyse entre l'exécution ou la prévision d'exécution de l'année n-1 et de l'année n. Puis, la gestion annuelle de la masse salariale a pour but de respecter l'exécution des crédits, ce qui implique de suivre et d'analyser la dépense à l'échelle infra-annuelle, c'est-à-dire de comparer la prévision et la réalisation.

Evolution de la masse salariale

L'évolution d'une masse salariale est due à deux principes : l'augmentation salariale qui est composée des mesures catégorielles, des augmentations liées à la carrière (GVT), des augmentations de traitement de la FP, des variations des taux de charges sociales. Puis, à la variation des effectifs, composée de la variation des emplois vacants, supprimés et créés, la variation des non-titulaires (remplaçants, besoins occasionnels et saisonniers) et autres personnels, ainsi que les différents effets (report et noria).

Les collectivités n'ont aucun pouvoir d'interférer sur les avancements d'échelon à l'ancienneté maximale, les évolutions législatives et réglementaires (statut, échelles, valeur du point, SMIC, charges induites) et les mouvements de personnel (mutations, retraites, décès, invalidité).

Cependant, elles ont totalement ou partiellement la main sur un certain nombre de variables : les créations de postes ; les suppléances (maladie, longue maladie, maternité...) ; les avancements d'échelon à l'ancienneté minimale ; les avancements de grade ; les régimes indemnitaires. Ce sont les principaux leviers.

Les outils d'analyse

Afin de garantir un bon suivi, il faut se munir de bons outils de contrôle de gestion, qui peuvent être centralisés au sein de la DRH ou déconcentrés dans le cadre d'une fonction RH partagée, si les managers sont responsables de l'enveloppe budgétaire dédiée aux personnels de leurs secteurs. Les tableaux de bord et indicateurs doivent être constitués de deux grandes parties : le suivi des dépenses (par nature et chapitre, par agent et rubrique, et par catégorie de rémunération), puis la prévision budgétaire (les dépenses structurelles et les dépenses conjoncturelles) qui sont des outils de simulation budgétaire.

L'un des outils de pilotage est la GPEC qui permet de concevoir, mettre en œuvre et suivre la politique RH, donc salariale, en se projetant sur les besoins en effectifs, en compétences, en emplois et l'impact sur les carrières donc la masse salariale. Le second outil est l'analyse du bilan social à l'échelle de la collectivité. Il peut être décliné en pôle, direction ou service pour les collectivités qui ont décidé de mettre en œuvre une gestion RH partagée. Il permettra de concevoir le troisième outil : l'analyse prospective de la masse salariale à 3, 5, 10 ans.

Le critère qualité

Néanmoins, d'autres leviers existent qui nécessitent une analyse plus approfondie du fonctionnement de son organisation et qui engageront des débats entre les élus, la direction générale, la DRH et les partenaires sociaux.
L'un des leviers consiste à analyser le fonctionnement de son organisation, les services doivent procéder à l'analyse des besoins RH en fonction du service rendu et en évaluer l'efficacité et/ou l'efficience. Certains services sont contraints par des règles comme le taux d'encadrement dans les crèches ou les centres de loisir, d'autres sont à la libre appréciation des chefs de service ou la volonté d'une politique publique marquée. Néanmoins, l'exercice consiste à identifier pour garantir un service minimum, les emplois, les compétences, le nombre d'agent et les cadres d'emplois nécessaires. C'est l'arbitrage de l'exécutif et de l'administration sur la notion de qualité qui actionneront à la hausse ou à la baisse le niveau attendu sur ces quatre champs. Ces choix auront une incidence sur l'année N, mais aussi de fortes répercutions sur les années à venir.

Par ailleurs, la notion de performance des politiques publiques s'installe progressivement dans les collectivités, dans laquelle des systèmes de rémunération comme la PFR (prime de fonction et de résultat) s'y couplent. Mais pour ce faire, des rapports d'activités doivent émerger dans les services et les directions, dans lesquels une rubrique RH doit y figurer afin d'analyser les ratios, qui détermineront les choix stratégiques, notamment en terme de recrutement ou d'investissement.

Une réflexion sur les cadres d'emplois

Le recrutement est aussi un levier déterminant dans le pilotage de la masse salariale. En effet, il faut préalablement travailler sur le répertoire des métiers et des compétences de la collectivité, qui détermineront un cadre d'emplois. Néanmoins, pour cadrer la masse salariale dans le temps, il est important de déterminer le grade maximum dans le cadre d'emplois car la répercussion peut être tout aussi conséquente. Exemple : dans le cadre d'emplois des attachés, entre un attaché et un directeur territorial, le traitement n'est pas identique. Or, si nous prônons l'avancement des échelons au minimum et de grade sans limite, en moins de 10 ans, un attaché peut être directeur territorial indice brut 701, alors qu'avec un avancement d'échelon au maxi et en fixant des règles de métier pour les avancements de grade, l'attaché sera sur cette même période au 6e échelon indice brut 542.

Il faut donc trouver l'équilibre dans ces règles qui permettront de créer à la fois de la fidélisation, de l'encouragement, mais aussi réduire les risques d'immobilisme par confort en favorisant un turn-over volontaire. Avec le vieillissement de la population des territoriaux, certaines collectivités se retrouvent déjà avec des agents ayant bénéficié des avantages statutaires, sur des grades très élevés sans occuper l'emploi correspondant et de surcroît managés par des jeunes cadres touchant deux à trois fois moins que leur salaire. Cela crée de l'immobilisme pour l'un, car c'est l'impossibilité de trouver un autre emploi par manque de compétence, d'expérience et un coût élevé ; quant à l'autre, c'est un sentiment d'injustice, donc un risque de départ.

Des leviers adaptés aux circonstances

D'autres leviers existent, comme la création de centres de responsabilité permettant de déléguer des responsabilités sur les managers, comme les fonctions RH ou finances regroupées, qui réduisent de fait les besoins en effectifs de certaines fonctions supports, et de déléguer des missions à l'encadrement.
L'accroissement des compétences par une formation active est aussi un levier qui permet d'accroître une certaine productivité, réduisant mécaniquement le temps à l'exécution des tâches. Cette mesure est notamment visible dans le domaine informatique, où il faut une demi-journée à un agent pour faire un courrier type à 150 destinataires, alimenté par des données multiples, alors qu'il faut 6 minutes lorsque l'on maîtrise le publipostage entre Word et Excel. Ces analyses sont comparables dans d'autres métiers, c'est l'un des indicateurs de performance de la formation.

Enfin, assurer le confort et la sécurité des agents, c'est réduire les risques de maladies et d'accidents professionnels, ou d'usure et de lassitude dans les métiers à fortes pénibilités, qui pénalisent le fonctionnement et peuvent engendrer des surcoûts de personnel liés à l'absentéisme.

D'autres leviers, qui nécessitent d'autres arbitrages plus politiques, existent comme la mutualisation des moyens à travers les régimes de coopération intercommunale. L'externalisation de services et des prestations permet aussi de réduire la masse salariale, mais elle peut augmenter à plus grande échelle les charges de fonctionnement.

Il n'existe pas de bonne ou de mauvaise politique salariale, mais des leviers qui nécessitent des choix et des arbitrages politiques et administratifs. Seule la transparence, l'équité et la formalisation d'un projet lié à la politique salariale pourront dans le temps asseoir une légitimité dans les traitements, une régulation de la masse et une harmonisation dans les pratiques.

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Pour aller plus loin
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