L'attribution par les collectivités d'aides financières aux entreprises est soumise au respect des règles communautaires issues du Traité et des règlements de la Commission Européenne, ainsi qu'aux dispositions internes codifiées au CGCT. Mais il est aisé de se perdre dans une forêt de dispositifs et de règles que les collectivité sont tenues de respecter. Rappel de ces règles... et témoignages de ceux qui les pratiquent.

Respecter les règles communautaires

L'article 87 du Traité CE, devenu article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), pose le principe de l'incompatibilité avec le marché intérieur des aides d'État « qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions » (1).

Les aides attribuées par les collectivités territoriales et leurs groupements, constituent bien, au sens des dispositions de l'article 107, des aides d'État, ce qui a été confirmé par la loi du 13 août 2004 (2) (voir l'article L1511-1-1 du CGCT).
Les collectivités sont donc soumises au respect des dispositions communautaires lorsqu'elles attribuent des aides économiques.

En pratique, si elles envisagent de verser une aide, elles doivent s'assurer que leur intervention est régulière au regard du droit communautaire. Pour être régulière, l'aide doit :
- soit respecter les modalités d'un régime d'aide déjà notifié et approuvé par la Commission européenne (ces informations peuvent notamment être sollicitées auprès des services du conseil régional) ;
- soit être notifiée de manière spécifique à la Commission : cette solution, plus contraignante, ne devra être mise en œuvre que de façon subsidiaire, et conformément aux dispositions de l'article L1511-1-1 du CGCT. Naturellement, les aides ne pourront être attribuées sur ce fondement qu'une fois l'aide ou le régime d'aides approuvé par la Commission ;
- soit s'inscrire dans le cadre d'un règlement communautaire d'exemption.

Si l'attribution d'une aide sur le fondement d'un règlement d'exemption élaboré par la Commission européenne permet une intervention plus rapide pour les collectivités territoriales, la difficulté tient au champ d'application de ces régimes d'exemption.

En effet, les règles définies par la Commission sont relativement complexes : mise à part l'exemption des aides dites « de minimis », le champ d'application des exemptions « par catégories » est déterminé par domaines au sein desquels de nombreuses conditions et exceptions encadrent l'attribution des aides.

L'exemption « de minimis »
Ainsi, le règlement d'exemption n° 1998/2006 du 15 décembre 2006 relatif aux aides de minimis, prévoit que les aides octroyées aux entreprises, à l'exception des entreprises de certains secteurs (pêche et aquaculture, production primaire, transformation et commercialisation des produits agricoles, secteur houiller...) sont considérées, automatiquement, comme insusceptibles de fausser le marché commun, et donc échappent à l'obligation de notification.
Les aides de minimis correspondent à toutes les aides octroyées à une même entreprise dont le montant, sur trois exercices fiscaux, est inférieur à 200 000 euros.

Le règlement précise que, afin de s'assurer du caractère de minimis de l'aide, la collectivité qui envisage d'octroyer une telle aide doit, au préalable, informer l'entreprise du montant potentiel de l'aide et obtenir une déclaration relative aux aides de minimis qu'elle a reçues au cours des deux précédents exercices fiscaux et de l'exercice fiscal en cours.

L'exemption par catégorie
Ensuite, le règlement général d'exemption n° 800/2008 en date du 6 août 2008 définit différents régimes d'exemption, par catégories d'aides.

Ainsi, sont exemptées, sous certaines conditions, notamment, les aides à finalité régionale, les aides à l'investissement et à l'emploi en faveur des PME, les aides à l'entrepreneuriat féminin, les aides pour la protection de l'environnement, ou encore les aides à la recherche, au développement, et à l'innovation.
Les collectivités qui attribuent des aides sur le fondement de ce règlement d'exemption par catégories doivent néanmoins, contrairement aux aides de minimis, informer la Commission du versement de ces aides.

En pratique, dès lors qu'une collectivité envisage d'attribuer une aide, elle doit, dans un premier temps, se rapprocher de la région afin de savoir si l'aide en question est susceptible d'entrer dans le cadre d'un régime d'aide notifié et approuvé par la Commission, ou rechercher si cette aide entre dans le champ d'un régime d'exemption. Le cas échéant, ce n'est que si l'aide qu'il est envisagé d'attribuer n'entre, ni dans le champ d'un régime d'aide notifié et approuvé, ni dans un régime d'aides exemptées, que la collectivité sera contrainte, dans un second temps, de la notifier à la Commission et d'attendre que la Commission l'approuve avant de l'attribuer effectivement.

Respecter les règles internes

La loi du 13 août 2004 a supprimé la distinction entre les aides directes et indirectes sur laquelle reposait l'ancienne réglementation, et qui n'était pas conforme au droit communautaire, notamment en raison de la liberté laissée aux collectivités dans l'attribution des aides indirectes, pour lui substituer la distinction entre aides économiques et aides à l'immobilier d'entreprise (une troisième catégorie, les garanties d'emprunt, fait l'objet de dispositions spécifiques, exclues de la présente étude).

Les aides économiques
Les aides économiques, qui ne peuvent être octroyées que pour la création ou l'extension d'activités économiques, sont régies par les dispositions de l'article L1511-2 du CGCT qui prévoient que « le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations ».

Après avoir défini les différentes formes d'aides économiques, l'article L1511-2 décrit les modalités d'octroi de ces aides en indiquant que « les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d'accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d'aide ou de régime d'aides peut le mettre en œuvre ».

En pratique, lorsqu'une collectivité infrarégionale envisagera d'attribuer une aide économique, telle qu'une subvention, elle devra, dans un premier temps, rechercher si la région a mis en place un régime d'aide dans le cadre duquel pourrait s'inscrire l'aide envisagée, ou si la région a déjà versé à l'entreprise concernée une aide.

Dans ces deux hypothèses, la collectivité pourra verser l'aide envisagée, en complément du financement mis en place par la région, mais uniquement si elle conclut avec la région une convention à cette fin.

À défaut, si la région n'est pas déjà intervenue, ou si elle refuse de conclure une convention, les collectivités infrarégionales pourront attribuer une aide économique, soit en obtenant l'accord de la région (L1511-2 du CGCT), accord matérialisé, normalement, par une décision de l'assemblée délibérante ou, si elle a reçu compétence en la matière, de la commission permanente, soit en passant une convention avec l'État, sur le fondement de l'article L1511-5 du CGCT.

En tout état de cause, dans chacune de ces trois hypothèses (aide attribuée sur le fondement d'une convention passée avec la région, ou sur accord de la région, ou bien sur le fondement d'une convention passée avec l'État) les conventions ou délibérations doivent définir avec précision les caractéristiques de l'aide ou du régime d'aide : types d'entreprises bénéficiaires, secteurs d'activité économique concernés, nature de l'aide, montant et intensité maximum de l'aide, assiette des dépenses éligibles, zones géographiques qui peuvent bénéficier de l'aide, modalités de versement de l'aide, la durée du régime, ou encore le régime d'aide approuvé par la Commission, l'aide individuelle notifiée et approuvée par la Commission, ou le règlement communautaire d'exemption dans lequel s'insère le dispositif envisagé.

Le principe de complémentarité régions/collectivités infrarégionales, qui guide l'octroi des aides économiques et soumet l'action de ces collectivités à « l'agrément » des régions (ou de l'État), disparaît dans le cas de l'attribution d'aides à l'immobilier d'entreprise, les collectivités territoriales et leurs groupements pouvant en effet attribuer directement de telles aides.

Les aides à l'immobilier d'entreprise
L'article L1511-3 du CGCT permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'attribuer des aides à l'immobilier d'entreprise, sous forme de « subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés », dont le montant est calculé par référence aux conditions du marché, selon des règles de plafond et de zone déterminées par décret en Conseil d'État.

Le pouvoir réglementaire a donc défini, en application des dispositions de l'article L1511-3 du CGCT, des règles spécifiques encadrant l'intervention des collectivités dans le domaine des aides à l'immobilier d'entreprise, et ce, en se fondant sur les règlements communautaires d'exemption (règlement relatif aux aides de minimis et règlement d'exemption par catégories).

Dans ces conditions, dans le domaine des aides à l'immobilier d'entreprise, la collectivité qui envisage d'attribuer une aide n'a pas, en principe, à s'assurer du respect des règles communautaires en recherchant si l'aide en question entre dans le cadre d'un régime d'aide déjà notifié et approuvé ou dans un régime d'exemption.
Les collectivités qui souhaitent attribuer des aides à l'immobilier d'entreprise n'ont donc, a priori, qu'à s'assurer du respect des dispositions du CCGT.
Le régime d'aide à l'immobilier d'entreprise ainsi prévu par le CGCT énonce des dispositions communes à toutes les aides à l'immobilier d'entreprise, et des dispositions propres à chaque dispositif d'aide.

Les dispositions communes

Les aides à l'immobilier d'entreprise ne peuvent avoir pour objet, à l'instar des aides économiques, que la création ou l'extension d'activités économiques.

Par ailleurs, elles ne peuvent être octroyées qu'à des entreprises en situation régulière au regard de leurs obligations fiscales et sociales, et sont conditionnées par l'établissement d'une convention entre la collectivité et l'entreprise, qui doit comporter une déclaration dans laquelle l'entreprise mentionne l'ensemble des aides reçues ou sollicitées pour le financement de son projet pendant l'exercice fiscal en cours et les deux exercices fiscaux précédents, ainsi que le montant des aides de minimis attribuées. De plus, l'article L1511-3 du CGCT pose le principe selon lequel le montant des aides susceptibles d'être attribuées doit être calculé par référence aux conditions du marché.

Enfin, l'article R1511-4 précise que la valeur vénale des terrains ou bâtiments utilisée comme référence pour calculer le montant des aides doit être déterminée, au choix, par le service des domaines ou par un expert.

Les dispositions spécifiques

Le pouvoir réglementaire national, s'inspirant des règlements d'exemption de la Commission européenne, a mis en place quatre dispositifs spécifiques d'aides à l'immobilier d'entreprise : les aides à l'investissement immobilier et à la location d'immeubles accordées aux entreprises dans les zones d'aide à l'investissement des petites et moyennes entreprises, aux entreprises dans les zones d'aides à finalité régionale, aux entreprises en vue de la réalisation de projets de recherche et de développement, et aux entreprises dans le secteur de la production, de la transformation et de la commercialisation des matières premières et produits agricoles inscrits à l'annexe I du Traité instituant la Communauté européenne.

Les collectivités ne peuvent donc attribuer des aides à l'immobilier d'entreprise que si leur projet entre dans le champ d'application d'un de ces dispositifs, et dans les conditions fixées pour chacun de ces dispositifs (articles R1511-5 et suivants du CGCT). Les dispositions réglementaires couvrent l'intégralité du territoire, dans la mesure où les zones d'aide à l'investissement des PME sont définies comme les zones qui n'ont pas la qualité de zones d'aides à finalité régionale (voir le décret du 7 mai 2007).

Pour chacun des quatre dispositifs d'aides à l'immobilier d'entreprise, les dispositions réglementaires afférentes fixent un plafond de montant d'aides en fonction de la valeur vénale du bien et de la limite des aides de minimi, imposent, pour certaines aides, une notification à la Commission européenne, et excluent certaines entreprises du bénéfice de ces aides.

Dans ces conditions, les collectivités qui envisagent d'attribuer des aides à l'immobilier d'entreprise devront, au cas par cas, rechercher si leur intervention est compatible avec la réglementation fixée par le CGCT. En effet, si, au regard de ces dispositions, la faculté d'octroyer des aides à l'immobilier d'entreprise est largement reconnue aux collectivités, celles-ci doivent nécessairement, dans chaque cas, vérifier qu'elles respectent les règles posées par le CGCT, et ce, même si leur intervention pourrait, par ailleurs, être fondée sur les règles communautaires.

1. L'article 107 TFUE § 2 et 3 dresse des listes d'aides compatibles ou considérées comme compatibles
avec le marché intérieur.
2. Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.