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TP : des réformateurs contents d'eux

Finances

L'État semble content de la réforme de la TP. Pourtant, à y regarder de plus près, l'avenir économique ne nous prédit ni dynamisme, ni autonomie fiscale, ni péréquation... Pourquoi les collectivités n'ont-elles pas été invitées à l'évaluation du nouveau dispositif ?

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La Lettre du Cadre Territorial numéro 411 (15 novembre 2010)

Un article de M Fabien Tastet

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On pouvait légitimement douter que l'attribution à l'Inspection générale de l'administration (IGA) et l'Inspection générale des finances (IGF) d'une mission d'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle (TP), dans le cadre de la clause de revoyure prévue à l'article 76 de la loi de finances 2010, aboutisse à de transcendantales remises en cause du dispositif initial. À lire le rapport Durieux-Subremon, on mesure rapidement que l'heure n'est pas à la rédemption gouvernementale.


Comment résister à la conjoncture économique ?

Du point de vue de la dynamique des recettes, la réforme est estimée plus favorable aux collectivités locales que le dispositif précédent.
« La  dynamique des nouvelles bases fiscales devrait être plus importante que celle des anciennes bases », nous dit le rapport, qui prend pour hypothèse une augmentation moyenne des bases de la cotisation à la valeur ajoutée (CVAE) de 4,2 % en euro courant entre 2011 et 2015, c'est-à-dire une prévision conforme au programme de stabilité français 2010-2013. Quelques douloureux ajustements gouvernementaux plus tard (une hypothèse de croissance ramenée à 2 %), l'optimisme du rapport fait sourire.
En outre, il n'a échappé à personne que les cycles longs de croissance à la façon des Trente Glorieuses étaient désormais révolus. En conséquence, un dispositif fiscal réactif à la conjoncture comme celui créé par la réforme se révélera, sur la durée, plus pénalisant qu'un système basé sur une logique de stock. Qu'adviendra-t-il des équilibres budgétaires régionaux si le PIB plonge, comme en 2009, faisant dévisser la CVAE qui représentera 80 % des recettes fiscales régionales en 2015 ? Comment les départements, qui devaient déjà composer avec les évolutions erratiques des droits de mutation, concilieront-ils des dépenses sociales croissantes avec une structure de ressources fiscales qui s'appuie à hauteur de 30 % sur la CVAE ?


L'autonomie financière des collectivités est désormais de la fiction

Du point de vue de l'autonomie financière, le rapport n'hésite pas à affirmer que la situation des collectivités locales est confortée. On sait combien cette affirmation repose sur une construction juridique peu en phase avec la perception qu'ont les acteurs de l'écosystème local du principe de libre administration des collectivités. Les parlementaires de la mission Belot ont eu le loisir d'expliquer que, dans un État unitaire, il ne peut y avoir d'autonomie financière sans autonomie fiscale.
Administrer librement, dans un contexte historique où le pouvoir des assemblées est né du consentement à l'impôt, revient à décider sous le contrôle des citoyens de la façon dont on prélève la ressource autant que de la façon dont on la dépense. Il suffit de se référer aux propres données du rapport pour mesurer l'ampleur des dégâts : les recettes concernées par la réforme et sans pouvoir de taux sont désormais de 100 % pour les régions (0 % avant la réforme), 55 % pour les départements (1 % avant la réforme) et 15 % pour le secteur communal (3 % avant la réforme).
Par ailleurs, comment ne pas regretter que le rapport ajoute la chimère de la spécialisation à la fiction de l'autonomie ? Au nom de l'universalité du prélèvement fiscal, il serait opportun d'interroger le mécanisme qui consiste à créer des catégories de contribuables toujours plus nombreuses (IFER, TASCOM, etc.) et à rompre le lien de celles-ci avec certains niveaux de collectivités locales.
Au terme de la réforme, les régions n'ont plus d'impôt ménages et les départements ne prélèvent plus de taxe d'habitation. Pourtant ces collectivités comptent bien parmi leurs administrés des ménages propriétaires et locataires. Il paraît ainsi peu sain d'interdire la recherche d'un subtil équilibre entre les contributeurs et les bénéficiaires des politiques publiques et de rejeter toujours plus l'idéal type d'une fiscalité composée d'impôts en nombre restreint, complémentaires (de flux et de stock, d'entreprises et de ménages) à assiette large, payés par tous et bénéficiant à tous les niveaux de collectivités.


La péréquation est morte, vive la péréquation

Enfin du point de vue de la péréquation, il eût été surprenant que le rapport s'écarte du constat évident selon lequel l'ouvrage est à remettre sur le métier. Le paradoxe est que la réforme de la taxe professionnelle, en réduisant substantiellement le pouvoir fiscal des collectivités, prive celles-ci du meilleur outil de correction des inégalités. Les régions et dans une moindre mesure les départements sont ainsi renvoyés vers une adéquation anti-redistributive liant ressources fiscales économiques et potentiel fiscal. L'archétype du perdant est le territoire industriel qui compensait la faiblesse de ses bases fiscales par des taux de taxe professionnelle élevés et qui fait désormais le deuil du pouvoir de taux en même temps qu'il est contraint de s'en remettre à de fragiles mécanismes de garantie dont, par naïveté, on peut croire à la stabilité dans le temps.
Depuis les Dotations de compensation de taxe professionnelle (DCTP), créées au milieu des années quatre-vingt en substitution de bases fiscales locales aux fins de soutenir les entreprises (déjà !) et devenues progressivement les variables d'ajustement des concours de l'État aux collectivités locales, les garanties gouvernementales ont fait la preuve de leur fugacité....
À mesurer les écarts d'appréciation entre le gouvernement et les collectivités sur une réforme aussi fondamentale, on se dit qu'il eût été opportun de reconnaître au secteur local une participation active à l'évaluation du nouveau dispositif. La coproduction d'un rapport d'évaluation entre les services de l'État, les associations d'élus, voire les associations professionnelles de ceux qui participent au quotidien à la gestion locale n'eût pas été scandaleuse. À défaut de s'entendre sur le fond, on aurait pu espérer s'entendre sur une méthode.


Péréquation horizontale et verticale

À vrai dire, en matière de péréquation, le chantier est aussi immense qu'au moment où le principe constitutionnel fut reconnu. La péréquation verticale reste à un niveau insuffisant (16 % de la DGF). De plus, comme un mauvais symbole, la part garantie de la dotation forfaitaire, qui correspond à la fossilisation des anciens mécanismes de péréquation, recule depuis 2 ans.
La péréquation horizontale (FDPTP, FSRIF, prélèvement de stock et de flux sur la CVAE et les DMTO) est prometteuse (en plus d'être peu onéreuse pour l'État), mais a perdu une grande partie de son sens avec la réforme de la taxe professionnelle. La combinaison idoine de critères de charges et de ressources n'a toujours pas été trouvée et les questions fondamentales sur l'ampleur de la redistribution restent à trancher : faut-il partager la création nouvelle de richesse ou remettre en cause les situations acquises ? Faut-il conserver une logique ½cuménique de répartition ou cibler de façon sélective les territoires les plus pauvres ?


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