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TP : le big bang des territoires ?

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Qui s'en sortira le mieux avec la nouvelle TP ? Entre l'appauvrissement du lien économique avec les territoires, la montée en puissance de la fiscalité ménage pour le bloc communal et une moindre valorisation du secteur industriel, quelles seront les conséquences en matière d'aménagement des territoires ? Dans un paysage en plein chamboulement une chose est sur : EPCI et commune vont devoir coopérer davantage pour valoriser leurs ressources.

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La Lettre du Cadre Territorial numéro 403 (15 juin 2010)

Un article de M Jean-Pierre Coblentz

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La réforme de la TP adoptée par le législateur dans le cadre de la loi de finances 2010 appelle plusieurs clauses de revoyure dont une première dès la fin juillet sur la base d'un rapport du gouvernement. Ce rendez-vous, probablement reporté compte tenu des incertitudes caractérisant la campagne de déclaration de la CVAE, devrait donner lieu à des compléments notamment en matière de péréquation sur la base du travail de la mission Durieux. De nombreuses modifications sont attendues, dont plusieurs ont trait à la correction d'anomalies ou la levée d'incertitudes techniques en particulier sur les modalités de transfert de la TH départementale vers le secteur communal. Mais l'économie du dispositif ne devrait pas être bouleversée.
Après plusieurs mois de digestion de cette réforme de grande ampleur, les collectivités prennent la mesure de la nouvelle distribution des cartes. Parmi les certitudes, la suppression de la TP, associée au gel annoncé des dotations de l'État, se traduira par un coup de frein sur les dépenses locales. En revanche, il est un domaine sur lequel l'incertitude plane encore, c'est la réaction des acteurs locaux à la nouvelle donne fiscale dans la conduite de leurs politiques d'aménagement. Cette réforme pourrait renforcer une tendance qui a déjà marqué les dernières années : le renforcement d'une économie présentielle, fondée sur le secteur tertiaire et  le développement résidentiel. Cette orientation pourrait être favorisée par le moindre rendement des nouveaux impôts économiques et par la nouvelle structure des ressources fiscales des EPCI à CET unique, qui captaient près de 80 % de la TP du secteur communal.


Nouvelle répartition des ressources

Schématiquement, la TP représentait environ 30 milliards d'euros. Elle  laisse place à un ensemble de 24 milliards d'euros, composé pour les deux tiers (16 milliards) de cotisation sur la valeur ajoutée, un quart (6 milliards) de cotisation foncière, le solde étant constitué d'impôts sur les entreprises de réseaux (IFER) et de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom).

À la différence de l'ancien système, la répartition des nouvelles ressources n'est pas homogène entre catégories de collectivités :
- les départements et les régions récupèrent globalement leur niveau de ressources antérieures : un peu plus pour les régions et un peu moins pour les départements. En revanche, le secteur communal assume l'intégralité de la réduction de la fiscalité économique : - 7 milliards... principalement compensés par le transfert de la taxe d'habitation du département. Situation paradoxale puisque c'est le couple EPCI/communes qui décide de la planification des sols et conduit l'aménagement économique du territoire... C'est le prix à payer de la volonté de spécialisation de l'impôt qui a accompagné la réforme de la TP ;
- la cotisation sur la valeur ajoutée deviendra prédominante dans le panier de ressources fiscales tirées de l'économie du couple départements-régions... Elle sera en revanche minoritaire pour le secteur communal  : 4 milliards d'euros contre 18 milliards pour l'ancienne TP.
La quasi-totalité des collectivités du secteur communal perd du produit économique. La moyenne des pertes est de plus de 40 %. Elle masque de très grands perdants puisque certains territoires très industriels perdent plus des trois quarts de leur produit. Elle dissimule aussi quelques gagnants, notamment les collectivités accueillant de nombreux sièges sociaux et autres implantations tertiaires.
La récupération de la fiscalité ménages se traduit pour une majorité de collectivités par une extension des ressources fiscales, quand la TH récupérée est supérieure à la diminution liée à la transformation de la TP en CET. Ce n'est pas le cas pour environ 30 % des EPCI, notamment les sites industriels, pour lesquels la taxe d'habitation départementale ne fera qu'atténuer la perte de fiscalité économique. Dans ce cas, la compensation au titre du FNGIR s'impose avec une part plus ou moins significative dans le total des ressources.
Les territoires restant dynamiques du point de vue industriel accueillent sans joie cette perspective, qui va se traduire par des ressources dont l'évolution sera très minoritairement liée à leur développement. Ceux qui subissent ou anticipent un déclin pourront voir un avantage au remplacement d'un risque économique par un risque institutionnel (maintien ou diminution de la compensation reçue).


Nouvelle carte des ressources économiques pour les EPCI

Dotés d'un transfert de taxe d'habitation départementale égal au tiers de l'ancienne TP, les EPCI ne devraient pas négliger les effets d'un développement résidentiel. Les nouveaux impôts économiques dont les caractéristiques sont bien différentes de la taxe professionnelle produisent, quant à eux, des effets très différenciés selon les secteurs d'activités.
L'évaluation de l'impact de la réforme sur les territoires en fonction des secteurs d'activités reste à faire. Une évaluation de l'impact par secteur a été effectuée lors des travaux préparatoires à la réforme et actualisée par le rapport Durieux. Elle demeure cependant limitée à l'évolution des cotisations versées par l'entreprise, c'est-à-dire en tenant compte des relations avec l'État. En effet, celui-ci percevait d'une part de la TP pour son compte (cotisations minimales et de péréquation), et par ailleurs assume des dégrèvements avant et après réforme. Les éléments qui suivent ont été tirés de simulations établies à partir d'établissements et d'entreprises pour lesquels nous disposions de l'ensemble des éléments servant au calcul de l'imposition.
L'industrie rapportera dans la plupart des cas moins de 25 % du produit antérieur... La situation est plus contrastée s'agissant du tertiaire qui présente des caractéristiques très hétérogènes du point de vue de l'intensité capitalistique et de la valeur ajoutée. Par ailleurs, la CVAE perçue par le secteur communal représente moins du tiers de l'ancienne imposition des équipements et biens mobiliers. Les évolutions dépendent notamment du taux antérieur de la TP et de l'effet de levier procuré par la réintégration des taux départemental et régional dans le taux de la CFE. Pour des entreprises tertiaires relativement capitalistiques, la perte de produit sera généralement significative mais moindre que pour l'industrie. En revanche, pour les petites entreprises à forte valeur ajoutée et à faible présence des EBM, le produit de la CET du secteur communal devrait être généralement plus élevé que le produit de la TP.
On notera que les départements et les régions devraient bénéficier pour ces entreprises d'un fort effet multiplicateur avec, dans certains cas, pour les régions, un produit de CVAE 5 à 10 fois supérieur à l'ancienne taxe professionnelle. Enfin, la CET perçue au titre du secteur commercial devrait être assez voisine de l'ancien produit de TP. Mais avec un bonus pour le secteur communal en raison de l'appoint non négligeable de la Tascom qui devrait conduire bien souvent à une augmentation significative du produit global.


Quels effets sur l'aménagement du territoire ?

Au-delà des difficultés qui seront posées à nombre de ces territoires à dominante industrielle qui concentrent généralement davantage de difficultés sociales et de charges que la moyenne (niveau de revenu de la population, logements sociaux, nombre d'allocataires sociaux...), la réforme vient renforcer une tendance naturelle peu favorable à l'économie productive.

L'attrait de la TP constituait un carburant dans le maintien ou le développement de l'industrie sur certains territoires... en sachant par ailleurs que ce secteur d'activité est soumis à d'importantes contraintes géographiques. D'ailleurs, les activités porteuses de nuisances s'implantent plus aisément sur les territoires déjà industrialisés. À cet égard, nombreux sont les développeurs locaux qui ont expérimenté la mixité (développement de zones à proximité de zones d'habitat) et ont fait l'amer constat de la difficulté de la faire accepter à des populations désireuses de tranquillité et de soucieuse du maintien de la valeur de leur patrimoine. Il est probable que les implantations nuisantes seront encore moins recherchées au profit d'activités s'intégrant mieux dans le cadre d'objectifs d'amélioration environnementale. Celui-ci constitue en effet un facteur clé de succès pour l'attrait de revenus des ménages et d'un renforcement de l'économie présentielle davantage pourvoyeuse d'emplois.


Quel impact sur la gouvernance territoriale ?

Cependant, les acteurs locaux pourraient trouver dans cette réforme de nouvelles raisons de coopérer. La recherche de complémentarité entre les différentes activités (industrie, services aux entreprises, logistique...) déborde généralement les périmètres constitués par les EPCI. L'affaiblissement de la rentabilité fiscale et surtout la réduction de la prime à l'installation des sites les plus difficiles à accueillir pourraient inciter à un renforcement de la coopération entre les EPCI appartenant à une même aire urbaine dans le sens d'une mutualisation des coûts et des avantages tirés de l'implantation des entreprises.
Mais les agglomérations devront être imaginatives pour convaincre leur périphérie d'accepter des installations déjà rejetées par la population, comme les centres de traitement de déchets par exemple !
L'impact sur les pactes financiers communes/EPCI a été suffisamment évoqué pour qu'on y revienne pas.
Néanmoins, il faut souligner qu'avec la perception de la taxe d'habitation les EPCI prennent place dans le marché de la fiscalité ménages alors que la part relative de la part de produits économiques perçue par les communes s'accentue puisque la part de taxe sur le foncier bâti économique augmente mécaniquement, dès lors que les impôts de remplacement de la TP sont plus faibles. Ce constat conduira logiquement à des compromis pour faire remonter tout ou partie du foncier bâti économique au niveau communautaire. Cette évolution va être encouragée par la réforme territoriale, d'autant que la version adoptée par l'Assemblée nationale prévoit une perception exclusive de la taxe sur le foncier bâti par les futures métropoles !


La tertiarisation encouragée par la politique de dégrèvements de l'État

La réforme aboutit à ce que l'État assume en dynamique les effets de cette mutation dans le cadre de ses relations avec les entreprises. Sous le règne de la taxe professionnelle, la politique de dégrèvement bénéficiait majoritairement à l'industrie avec principalement le plafonnement à la valeur ajoutée. Par ailleurs, une cotisation minimale en fonction de la valeur ajoutée s'appliquait à certaines grandes entreprises de services qui avaient fortement bénéficié de la suppression de la part salaires. Ce dispositif revenait à faire contribuer le secteur tertiaire à la prise en charge par l'État d'un allégement du coût pour l'industrie. La réforme le remplace par des dégrèvements qui bénéficieront principalement au secteur tertiaire. Ce mécanisme prend en charge tout ou partie de la CVAE des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 50 M. d'euros. Il peut être assimilé à un véritable système de subvention fiscale au profit des collectivités locales. Il a été fort heureusement institué pour localiser davantage d'impôts économiques au profit des collectivités indépendamment du taux de CVAE auquel se trouvent soumises les entreprises.
Mais il ne bénéficiera que pour 1 milliard d'euros au secteur communal contre 3 milliards pour les départements et les régions... Indépendamment de la question de sa viabilité, puisque chaque implantation ou développement d'entreprise petite ou moyenne représentera un coût pour l'État, ce dispositif est paradoxal. Il consiste à fournir une aide à l'implantation des entreprises dont la très grande majorité sera accueillie à bras ouverts. Le mécanisme du dégrèvement aurait pu être au moins aussi avantageusement utilisé pour la prise en charge de l'abattement de 30 % sur les bases de CFE industrielles dont le coût s'élève à 800 millions environ et ciblé sur le seul secteur communal. Une répartition de la CVAE en fonction des bases de CFE et non exclusivement en fonction des salariés pourrait également constituer une mesure utile pour localiser davantage d'impôts en direction des sites industriels.


INTERVIEW

Candice Brotel
Directrice du pôle ressources - pilotage
Communauté d'agglomération du Pays Voironnais


Un accélérateur des enjeux de pilotage de la ressource

La réforme de la TP joue comme un accélérateur des enjeux de pilotage de la raréfaction de la ressource, qui se posaient aux intercommunalités, mais aussi aux communes. Notre réflexion actuelle porte sur deux volets : l'impact de la réforme sur les ressources et donc sur les relations financières avec les communes ; l'impact de la réforme sur les politiques publiques.
En matière de ressources, la réforme nous oblige à poser rapidement un nouveau cadre général. Avec notre secteur industriel important, nous faisons partie des perdants de la réforme. Nous devons donc nous poser la question de nos objectifs prioritaires que nous nous fixons en fonction du niveau de ressources qui sera le nôtre. Il y aura un transfert évident de la fiscalité vers les ménages, pour l'intercommunalité comme pour les communes. Notre responsabilité est donc de nous mettre autour de la table avec les communes pour mener ensemble la réflexion sur « qui fait quoi, avec quels moyens » et pouvoir procéder à des réallocations de ressources.
Nous allons de plus devoir adapter nos outils de pilotage et de suivi de la fiscalité : les observatoires fiscaux devront prendre en compte la charge fiscale globale prélevée par les communes et l'interco sur les ménages, avec des outils de suivi financier agrégés à l'échelle d'un territoire.
En matière de politiques publiques, la question centrale est de savoir quelle sera la capacité des intercommunalités à aménager leur territoire, ce qui est leur rôle principal. Cela doit les conduire à réorienter leur stratégie de développement économique. Pour les territoires dont le poids de l'industrie est important, une analyse fine des leviers économiques et de leurs retombées sur le territoire est nécessaire afin de mesurer le rôle qu'elles peuvent avoir, notamment, dans le soutien à l'économie présentielle. Si la fiscalité repose surtout sur les ménages, on peut également attendre que l'intercommunalité assure davantage de services à la population.


Débat :
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