Pourquoi estimez-vous que le projet de loi est passé à côté de son sujet politique, en ne traitant pas la question de la démocratie ?

Rémi Lefebvre
est professeur de sciences politiques à l'Université de Lille 2 et chercheur au Centre d'études et de recherches administratives, politiques et sociales (CERAPS - Lille 2). Ses travaux portent sur les partis politiques et le PS en particulier, et la démocratie participative. Derniers ouvrages parus : La société des socialistes (avec Frédéric Sawicki) aux Éditions du Croquant, 2006 - Les partis politiques à l'épreuve des procédures délibératives (avec Antoine Roger) aux Presses Universitaires de Rennes, 2009.

La lisibilité institutionnelle ou « la gouvernance territoriale » que le projet cherche à améliorer constituent des enjeux éminemment démocratiques. Pour autant, la question démocratique est largement absente et renvoyée dans l'ordre de l'impensé(1) parce qu'elle n'est jamais frontalement abordée dans le projet, voire même refoulée. C'est étonnant : d'abord parce qu'en général les réformes locales se font au nom de la « démocratie » - c'est une rhétorique un peu obligée - ; ensuite parce que c'est objectivement un enjeu central, comme le montrent les taux d'abstention record aux dernières élections municipales et régionales.
Certes, la défiance à l'égard des élites est moins forte au niveau local qu'au niveau national mais la lisibilité du système local est aujourd'hui fort problématique. Or, la réforme se fait au nom de motifs principalement financiers.

Comment l'expliquer alors que l'impératif de réforme procédait du constat partagé d'un déficit de transparence du système politique local ?

L'objectif financier et, soyons clairs, l'intention politique d'affaiblir la gauche ont pris le pas sur la volonté de transparence. N'oublions pas par ailleurs la force de l'inertie institutionnelle. Dès lors qu'il n'a pas été décidé de ne pas trancher entre le département et la région, la réponse en termes de réformes ne pouvait à mon sens qu'être bancale. Ne sous-estimons pas aussi le fait que cette illisibilité arrange parfois les élus. L'opacité dilue les responsabilités, permet de s'imputer des décisions que l'on n'a que partiellement prises...

La création du conseiller territorial facilitera-t-elle la lisibilité des politiques publiques par les citoyens ?

C'est le point le plus problématique de la réforme. Il s'agit de rapprocher deux collectivités, conseil régional et conseil général. Ce nouvel élu, à bien des égards baroque, est en somme la solution institutionnelle trouvée à l'incapacité de supprimer l'un des deux niveaux de collectivité. En quoi un même élu qui s'occupe des compétences de deux collectivités apporte-t-il de la « simplification » ou de la « clarification » ?
L'élection, comme moment démocratique, doit être l'occasion d'un véritable débat, centré sur les projets et les politiques portant sur le devenir des régions ou des départements. On voit mal comment une double consultation pourrait clarifier les controverses et créer les conditions d'une authentique délibération autour des enjeux locaux. De plus, le conseiller territorial envisagé sera un « super-conseiller général » et annonce une « cantonalisation » du conseil régional. La réforme risque ainsi de renforcer les logiques de professionnalisation politique, de notabilisation et de concentration du pouvoir local. Elle instaure un cumul des mandats d'un nouveau type, obligatoire. Élu dans un cadre infradépartemental, le conseiller territorial sera peu enclin à dégager un intérêt général régional et à s'affranchir d'une vision purement localiste des problèmes et des enjeux.

Que pensez-vous du mode de scrutin prévu pour l'élection de cet élu ?

Si le mode de scrutin reste à un tour avec 20 % des conseillers territoriaux élus sur des listes, il semble complexe à intégrer et à comprendre pour l'électeur, et en décalage avec la culture démocratique française. Avec un bulletin unique qui permet d'élire des conseillers à la fois au scrutin majoritaire et au scrutin proportionnel, l'électeur ne saura pas forcément au moment du vote quelle est la portée de son vote. Le nouveau mode de scrutin suppose par ailleurs un redécoupage de tous les cantons qui risque d'avantager, comme pour le scrutin législatif, un seul parti, l'UMP. Ce mode de scrutin ferait également reculer la parité et risquerait de porter atteinte au pluralisme des courants d'idée et d'opinion, et favoriserait les grands partis. On peut enfin douter de son caractère constitutionnel. Pour Guy Carcassonne, il est anticonstitutionnel, car tout scrutin uninominal à un tour est contraire à la Constitution. Un mode de scrutin à deux tours, tel que semble l'envisager le gouvernement, serait une amélioration du projet initial.

L'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires constituera-t-elle une avancée pour la démocratie intercommunale ?

L'amélioration démocratique proposée par le texte apparaît comme une solution de compromis, acceptée par les maires dans la mesure où elle ménage leur pouvoir et ne bouleverse pas en profondeur la donne démocratique intercommunale. Elle correspond d'ailleurs aux conditions fixées par l'AMF : que la circonscription électorale soit la commune, que les élus communautaires soient choisis sur les listes municipales à l'occasion d'une seule et même élection pour les élections communales et communautaires.
Ces nouvelles règles ménagent l'autorité des maires et éviteront le renforcement de la légitimité des présidents d'intercommunalité à leur détriment. Au fond, le pari des maires et des associations d'élus est que ces nouvelles règles ne perturberont pas le régime du consensus, fondé sur la négociation de compromis dépolitisés entre les maires.
On est ainsi face à une démocratisation en trompe-l'œil, domestiquée par le poids des maires qui reste intact. La réforme n'obligera pas a priori les candidats aux élections à présenter un programme destiné à tracer des perspectives globales pour l'intercommunalité.

Comment voyez-vous le fait que le PS soit désormais dans la position de défenseur des pouvoirs locaux ?

C'est en effet essentiellement une logique de position. Les élus socialistes défendent le pouvoir qu'ils ont acquis. Les élus de l'UMP sont assez réservés sur la réforme, mais elle aura l'effet collatéral d'affaiblir la gauche.

Que pensez-vous de la position des « barons locaux » du PS qui défendent le cumul des mandats ?

Le PS est pris aujourd'hui dans deux injonctions contradictoires. Sa « rénovation » passe par une reprise en main des élus et une recentralisation de l'organisation, mais les élus sont devenus la principale ressource organisationnelle du PS, devenu une machine électorale locale. La ressource de Martine Aubry est moins « la base », réduite, même si le discours « anti-élus » a un écho chez les militants que l'opinion. On verra dans les prochains mois ce que produira ce rapport de forces.

1. « L'impensé démocratique de la réforme territoriale » - www.laviedesidees.fr