Avec un agenda chargé sur les questions politiques, institutionnelles et économiques, c'est l'ensemble du système territorial qui paraît subir - plutôt que conduire -, une reconfiguration majeure. Cela soulève autant des questions fonctionnelles que plus stratégiques : une fois la vague de réformes passée, dans un processus perçu par beaucoup comme une recentralisation qui ne dit pas son nom, quelle sera la place de la gouvernance des territoires ? Que restera-t-il de l'autonomie des collectivités ?

La crise : une question de choix

Lors des Entretiens territoriaux de Strasbourg 2009, invité par l'ADT-INET et l'ADGCF à répondre à la question « La crise est-elle facteur d'une nouvelle gouvernance territoriale ? », nous avions rappelé la singularité de la « crise » dont il est question. En grec, «  », la crise, désigne la faculté de distinguer une décision entre deux choix possibles. À la crise sont ainsi associés les mots de « décision » et de « jugement », car la crise suppose une prise de décision, une action correspondant à la recherche d'une solution. Parce qu'elles doivent proposer des réponses concrètes aux effets de la crise économique et sociale, les collectivités connaissent bien cette posture.
Mais la crise met les collectivités dans une situation inédite, caractérisée par une instabilité accrue par les réformes en cours ou annoncées et leurs processus politiques ambigus. Sans polémiquer, on peut en effet souligner les incertitudes qui grèvent les capacités d'action des collectivités : l'équilibre de la décentralisation est affaibli et la légitimité des acteurs territoriaux à préparer l'avenir est mise en question. Cette crise-là n'est peut-être ni cyclique, ni spéculative, et mérite une réponse circonstanciée.

Quelle régulation nouvelle des territoires ?

Toutes les questions qui se posent aux collectivités se résument à une seule : quelle capacité de régulation leur reste-t-il ? On ne peut en effet plus dissocier les questions économiques et financières des problématiques politiques et administratives. C'est l'autonomie politique et économique des collectivités qui est en jeu, dans un partenariat inédit avec l'État central et déconcentré. Pour tous, il s'agit de facto d'inventer ce que sera la régulation des territoires.
Les controverses qui accompagnent l'augmentation du nombre de fonctionnaires territoriaux ou la réforme de la TP reflètent bien le fait que le pilotage stratégique des collectivités est mis en cause, aussi bien en termes de modèles (quelles stratégies renouvelées de développement local ?), que de fonctionnement (quelles recettes et quelles ressources disponibles pour l'action à l'avenir ?). Il ne s'agit pas simplement de questions de ressources budgétaires : toute la gouvernance du système territorial est fondamentalement mise en question par l'ensemble du processus de modernisation en cours, dans la continuité de la loi de modernisation de l'économie, de la RGPP et de la réforme des collectivités.
Certes, l'avenir incertain du financement de l'action publique est une question majeure. La RGPP prévoit des économies de l'ordre de 7,7 milliards d'euros pour des dépenses publiques représentant environ 1 000 milliards d'euros par an. Ces économies, sans doute indispensables, ne sont pourtant pas à la hauteur d'un déficit récurrent : 140 milliards en 2009, en période de crise économique, mais déjà 50 milliards de déficit moyen des années précédentes. Tous les acteurs publics, les administrations publiques centrales locales, de la sécurité sociale sont donc sollicités.

Mais trois enjeux, pourtant étroitement liés, ne sont pas nettement corrélés dans les réformes en cours(1) :
- la définition de modalités pérennes de financement de l'action publique ;
- l'organisation d'une gouvernance du territoire plus efficace économiquement et plus juste ;
- l'émergence de réseaux de collectivités territoriales autonomes responsables solidairement de projets dans un environnement multiscalaire.

Au moment où la question de la gouvernance des territoires est à nouveau au cœur de l'agenda politique, on aurait pu profiter du débat institutionnel (compétences, financement, etc.) pour dégager des principes de modernisation de l'espace territorial et de ses administrations. Hélas, les réformes ne sont ni élaborées, ni menées ainsi.

Derrière la modernisation, quelle stratégie d'État ?

Depuis 30 ans, l'État s'est engagé dans de vastes chantiers de réformes administratives. Même si elles sont techniques, ces réformes ont des enjeux politiques majeurs : la compétition entre les États et les territoires pour imposer un leadership fondé sur « l'efficience » ; la construction de rôles sociaux légitimes pour les « modernisateurs » ; la proximité et la démocratisation des échanges politiques.
Moderniser l'État, c'est donc alimenter la redistribution et la reconfiguration des pouvoirs : la modernisation n'est pas qu'une adaptation mécanique aux transformations économiques et sociales du monde. La variable politique et les stratégies d'acteurs sont déterminantes pour l'élaboration de la « recette » comme pour sa mise en œuvre. Le repositionnement de « l'État stratège » est fonction des opportunités et de ses stratégies d'adaptation. Ainsi, les polémiques sur la conduite par l'État de la décentralisation - à son profit disent ses détracteurs -, montrent que l'administration de l'État ne fait pas que subir passivement les situations nouvelles.

Les voies de la modernisation

Les réformes ont souvent des justifications commodes : elles sont menées au nom des citoyens alors qu'ils n'ont souvent été ni consultés, ni associés, et pas davantage satisfaits du processus ni des résultats. Mais au-delà, elles n'ont pas modifié la nature des élites au pouvoir, car le processus a en général été animé par les membres de ces élites, soucieux de restaurer leur légitimité et de participer à la reconfiguration du pouvoir. L'idéologie labellisée commodément « Nouvelle Gestion publique » a imposé la primauté du budget sur les problématiques politiques : il s'agit d'être efficient dans la mise en œuvre de ces missions.
Les acteurs qui peuvent intervenir légitimement ont changé de profil sociologique : le discours sur les « bonnes pratiques » débouche sur des marchés de « consultants » professionnels qui transfèrent des solutions déjà expérimentées ailleurs. Dans la même veine, les partenariats avec les acteurs privés et la contractualisation avec d'autres acteurs publics, ont modifié la manière de « faire » de l'action publique. Pendant ce temps, les fonctionnaires ont été directement concernés par un grand nombre de réformes : réduction du nombre des fonctionnaires, statut, formes d'évaluation et de rétribution du travail. Enfin, les réformes de structure (privatisations ; création de sociétés commerciales où le capital est majoritairement détenu par l'État ou des investisseurs publics ; libertés de manœuvre accrues pour les dirigeants des entreprises publiques, qui rompent avec les politiques nationales de contrôle public sur des secteurs clés) remettent en cause la conception traditionnelle du « secteur public » au régime juridique et financier dérogatoire aux règles du marché.

La construction de soi de l'État

Bref, on a l'impression que plus l'État se réforme, plus il se fragmente. Et s'il ne sort pas nécessairement perdant, restant plus ou moins ouvertement le partenaire principal, « régulateur » ou « animateur » (Jacques Donzelot), le stratège maîtrisant peut-être les règles du jeu décisionnel, il est clair que les décisions sont prises avec d'autres et que les groupes d'intérêt sont admis comme des partenaires à part entière.
Il en ressort un brouillage encore accru du modèle d'État recherché par les stratégies de modernisation : faute d'évaluation et d'évolution tangibles, la réforme de l'État est devenue un leitmotiv. En France, la modernisation n'a pas abouti à des transformations en profondeur des carrières, et la transformation des fonctionnaires en « managers » n'a été que partielle et, surtout, ne les a pas tous concernés. Si cela démotive certaines catégories d'acteurs, cela en rassure d'autres qui ne se sentent pas prêts à cette évolution. En somme, les réformes alimentent le sentiment qu'il existe des différences croissantes entre les acteurs publics qui mesurent de plus en plus les différences entre eux (de statuts, d'opportunités à court et moyen terme), dans leurs capacités à s'adapter aux évolutions qui concernent aussi leurs relations avec le secteur privé.
Comme l'a montré P. Bezes, la réforme de l'État devient progressivement une politique à part entière, disposant d'un véritable cadre doctrinal et de capacités de contraintes et de financement. La réorganisation de l'État territorial s'inscrit dans ce cadre. Quant à la RGPP, si le volume des réformes est conséquent, elle ne comporte pas de nouveautés radicales, notamment en raison de l'absence de participation du Parlement et des collectivités territoriales. Une nouvelle phase s'est ouverte en juillet 2009, avec la réforme de l'organisation du territoire pour rationaliser l'action des collectivités.
On mesure mieux comment s'inscrivent les cinq chantiers de questionnement souvent désignés par les cadres territoriaux(2) comme prioritaires pour restaurer, face aux offensives de l'État, une intelligence territoriale et des marges de manœuvre idéelles et stratégiques : la rationalité de l'action publique ; la métropolisation ; la proximité ; la gestion de la complexité ; la gouvernance.

1. Cette affirmation s'inscrit notamment dans la continuité de travaux menés avec Vincent Trémolet.
2. Pour capitaliser le travail de préparation de l'Atelier des ETS réalisé avec Pascal Fourtoul, Jacques Marsaud et Bruno Romoli.