Un sens au projet

La mutualisation ne doit pas être un projet en soit, mais un projet qui a du sens. « La mutualisation n'est pas uniquement destinée à faire des économies d'échelle, mais doit être envisagée comme un outil performant pour le développement des territoires » déclare Pierre Laplane, DGS de la communauté d'agglomération Mulhouse Alsace Agglo­­mé­­ration (M2A). Un projet qui a du sens est un projet auquel adhèrent plus facilement tous ses acteurs. Pour les agents, la mutualisation apparaîtra ainsi sous son meilleur jour, comme un élément de valorisation, plutôt qu'une charge de travail, un supplément de tracas. Côté politique, ce sens porte le nom de « projet de territoire ».

Quel avenir pour le territoire à cinq ou dix ans ? La question devrait avoir été ­posée... De surcroît, « le projet de territoire a le mérite d'aplanir les problèmes de relations entre l'intercommunalité et la ville centre » déclare Marc-Antoine Vincent, consultant à Sémaphores.

C'est aussi la conviction de Catherine Lockhart, maire de Vendôme et présidente de la communauté du Pays de Vendôme. « J'organise des rencontres avec les élus des communes qui s'expriment librement sur leur vision de l'avenir. En face de ce projet de territoire, c'est une gestion planifiée des investissements qui sera mise en place, ainsi qu'une gestion planifiée des ressources humaines pour nos services ».  On voit ici clairement le lien entre « projet de territoire » et mutualisation de services. « Je considère la mutualisation comme l'outil qui permet de réaliser le projet de territoire » déclare, pour sa part, Alain Bensakoun, DGS d'Alès et de la communauté d'agglomération d'Alès. « Et inversement » ponctue Catherine Lockhart.

Des élus qui portent le projet

L'acte fort de démarrage de la mutualisation doit être la prise de position des élus sur le sujet, en particulier du président de l'intercommunalité, et du maire de la ville centre. La décision de mutualiser doit se traduire par une commande au(x) DGS. La décision s'officialise ­géné­­ralement en début de mandat lors d'un conseil communautaire. Pour Michel-Antoine Vincent, l'une des conditions favorables à la mutualisation est que le président et le maire de la ville centre ne soient qu'une seule et même personne. « C'est un bon cumul pour construire l'esprit communautaire », confirme Catherine Lockhart. « Un jour, la mutualisation sera possible avec deux exécutifs différents... quand notre maturité politique aura grandi ».

Des pilotes à la manœuvre...

Cela peut paraître évident. Mais on ne peut omettre de désigner un chef de projet, un comité de pilotage, un élu ­référent à la mutualisation... nous rappellent, en particulier, les DGS interviewés. Pour conduire le projet, il faut ­ensuite savoir où aller. Les objectifs doivent être clairement exprimés.

Dans la communauté d'agglomération d'Orléans, ces objectifs sont libellés comme un leitmotiv : « efficacité, efficience, et économies d'échelle ». La conduite de projet se mène ensuite sur la durée. Disons qu'elle est plus longue dans sa partie « amont » qu'à la mise en œuvre à proprement parler. Ce que Bruno Romoli, DGS de la ville de Châlon et du Grand Châlon exprime ainsi : « Il faut en effet agir vite, une fois que tout est décidé... et persévérer ». La mise en place d'un comité de pilotage élargi apparaît plus que souhaitable. Dans l'agglomération du Grand Châlon, une commission de l'évaluation et du suivi de la mutualisation réunit un président, et deux vice-présidents plusieurs fois par an. « Des instances de discussion et d'appropriation du projet sont nécessaires au renouvellement continu de l'adhésion du projet » souligne Bruno Romoli. Le changement est aussi une affaire de professionnels... Et cela se passe encore mieux selon Alain Bensakoun : « quand les cadres de la ville centre (parce que suffisamment grande) ont une solide expérience du management public... ».

Transparence dans les finances

Il est fort souhaitable de trouver un mode de calculs de répartition des charges accessible à la compréhension de tous. Car la suspicion est tenace... Est-ce que l'agglo ne supporterait pas trop de charges par rapport à la ville centre ? Ou l'inverse, et si la communauté faisait des économies sur le dos de la commune ? Les élus, les agents, et a fortiori, les citoyens peuvent en douter si la méthode de calcul, de facturation, de remboursement de l'une envers l'autre, est impénétrable sauf à être expert comptable.

À Mulhouse, la répartition des charges a été simplifiée pour plus de visibilité. « Nous sommes passés d'une clé de répartition multicritères à deux critères » lance Pierre Laplane. Ces deux critères sont, pour 60 %, le nombre d'agents travaillant respectivement pour la ville et pour la CA et, pour 40 %, le poids relatif des budgets de fonctionnement et d'investissement des deux collectivités.

Pour dissiper tout doute qui persisterait sur l'utilisation des deniers, la solution est de mettre en place, comme à Mulhouse, une commission mixte paritaire constituée d'élus de la ville centre et d'élus de l'agglomération, qui sera consultée pour valider les comptes chaque année, et que tout citoyen peut saisir...

Évaluer

Avant de mutualiser un service, il faut pouvoir connaître les coûts directs et indirects de ce service. Or, mettre à plat toute l'organisation est possible en interne si le service des finances dispose du niveau technique d'analyse suffisant. « Une ville exerçait des prestations pour le compte de la communauté pour un montant qu'elle sous-estimait complètement. La facture aurait dû être multipliée par 4 » illustre Jean-Pierre Coblentz, directeur associé de Stratorial Finances. Il sera également bon de mettre en place un comité de suivi (interne), avec la mise en place de tableaux de bord, afin de réajuster régulièrement la ­répartition des coûts. Au cours du temps, un glissement des services est toujours possible en faveur de l'intercommunalité ou de la ville... Là où on n'évalue pas, le doute sur les bienfaits de la mutualisation est lancinant, que ce soit chez les élus, les agents, et les citoyens... Enfin, il est toujours rassurant de pouvoir avancer un chiffre. La collectivité de Mulhouse a ainsi chiffré à 2 millions d'euros les charges optimisées par an du fait de la mutualisation. Ce calcul a été établi par un étudiant de l'INET (Institut national des études territoriales).

Des communes qui s'y retrouvent

« La mutualisation doit se faire au ­bénéfice de l'ensemble des communes. Nous avons ainsi créé un service aux communes » annonce Bruno Romoli. Le service sera d'autant plus utilisé de bonne grâce que les communes auront été présentes à la table des discussions avant, pendant et après la mutualisation. Il faut leur rappeler les avantages que présente la mutualisation pour elles. Les communes vont pouvoir trouver encore plus d'expertise auprès de l'intercommunalité (permis de construire, conseil au PLU...). L'intercommunalité d'Orléans qui en est ainsi à son 4e plan de formation, a une réelle expérience à transmettre aux communes, en la ­matière.
Dans l'intercommunalité ­orléanaise une plate-forme de services aux communes a été montée sur une douzaine de champs : informatique, marchés publics, formation, etc. À chaque fois, un groupe de travail est constitué, piloté par un agent de l'agglomération ou de la communauté. Un dernier groupe a pour mission d'identifier ce qui peut­ ­intéresser les communes... « Notre devise : dans notre mutualisation, rien n'est imposé aux communes, tout leur est proposé » déclare Marie-Louise Coquillaud, DGS de la communauté d'agglomération Orléans - Val de Loire. « Si les communes adhèrent au processus, que la confiance est installée, l'intercommunalité pourra compter sur un retour d'ascenseur des communes : celles-ci apportant un concours financier sur des ­inves­tissements intercommunaux dans leurs communes » estime Catherine Lockhart.

Un ou deux DGS : ça se discute...

C'est sans doute la condition qui fait débat. Les deux camps apportent des arguments légitimes. Les partisans ­favorables à la formule « deux en un » DGS, sont souvent enclins à un seul exécutif, côté élus. Pour Alain Bensakoun, DGS « deux en un » c'est simple, il se demande comment les choses tourneraient s'il en était autrement... Les DGS qui ont les deux casquettes mettent en avant des capacités d'« engagement » fort du DGS, réussissent à s'adapter à des élus différents, relèvent le challenge de la mutualisation en s'appuyant sur une direction qui fonctionne de manière collective et non hiérarchique. Les partisans du « non » invoquent un « cumul d'emplois » qui en privent certains ­autres, de fait. Ils doutent de l'économie réalisée, faisant remarquer que ce super-DGS sera capable de s'entourer bien souvent de quelques chargés de mission supplémentaires, annulant ainsi l'économie qu'on croyait faire. Sur l'économie du temps de la décision... ils ne sont pas convaincus et encore moins sur l'intégrité de la décision. « Quand la ville centre pèse 80 % de la population, le DGS ne va-t-il pas mettre en sourdine l'intérêt des autres communes de la communauté... » ­interrogent-ils.

Une bonne dose de pragmatisme

On gagnera à profiter des mouvements naturels : un départ à la ­retraite... pour faire avancer les pièces sur l'échiquier de la mutualisation... Pourquoi ne pas commencer à ­mutualiser les services où se présentent des opportunités liées aux départs de personnes ? Bien sûr, on ne peut parfois pas attendre... Marie-Louise Coquillaud était auparavant directrice adjointe aux ressources. Au moment de la mutualisation, elle prend le poste de DGS de l'agglomération. Son poste à elle reste vacant et c'est son alter ego à la ville qui est mutualisée. Inversement sur la ville, un poste de directeur des finances se libère, son homologue à l'agglomération vient ­cha­­peauter les deux services. Les premiers services mutualisés le sont aussi parce qu'« on a regardé aussi la capacité des personnes à jouer le rôle de coordinateur dans les services » souligne la DGS. « Pour durer, il faut faire la démonstration que ce que l'on fait marche bien » estime Marc-Antoine Vincent. Le bon sens voudrait ainsi que l'on commence par mutualiser les services fonctionnels avant de se lancer dans les services opérationnels qui engagent les politiques publiques... Pragmatisme encore dans le choix de l'employeur. Souvent, quand l'intercommunalité n'est pas très ancienne, la ville centre va naturellement être l'employeur du personnel mutualisé... mais lorsque l'intercommunalité aura développé ses compétences, les services de la ville ne risquent-ils pas d'être sous-dimensionnés ? Est-ce à la ville de recruter du personnel ? Ou n'est-il pas plus logique que l'employeur devienne la communauté ? À Mulhouse, on revendique là encore le choix de la simplicité. La CA est employeur des agents qui travaillent pour elle, mais aussi des agents partagés entre elles et la ville centre. Elle propose trois types de services dédiés aux compétences communautaires, communales et mutualisées.

Faire adhérer les agents

Lever les résistances, les blocages grâce à une communication interne renforcée. Tout doit être clair, limpide : il faut expliquer le sens, les valeurs, les objectifs, et les modalités qui vont être employées. Il faut rassurer : la mutualisation fait peur à nombre d'agents, car cela touche aux habitudes, aux modes de travail, aux relations ­humaines, à la capacité de chacun de s'adapter. La mutualisation des services où les sites vont évoluer physiquement (certains disparaître) est particulièrement redoutée. Certains agents vont au contraire voir rapidement l'intérêt d'un tel changement : enrichir leurs missions, booster leur carrière, travailler en mode projet, en transversalité. Il faut d'une manière générale donner des perspectives aux agents, à tous les agents... Le dialogue avec les syndicats est aussi à soigner. Mieux vaut avoir déjà pris l'habitude de discuter avec les syndicats avant de s'engager dans un processus de mutualisation, où alors il faut s'attendre à une épreuve de force. Ce ne sont pas des partisans de la mutualisation. Faire adhérer les agents, c'est organiser des réunions avec les secrétaires de mairies, pour en faire des partisans de la mutualisation. Ils doivent eux aussi tirer profit de la mutualisation dans leur travail au quotidien. Pour Alain Bensakoun, « Mes collaborateurs sont en relation régulière avec les communes, le message que je transmets aux cadres est de devenir l'ambassadeur de toutes les communes »

Un regard extérieur

Un consultant extérieur pour aider au pilotage et au démarrage est parfois le bienvenu. Son intervention est même, dans certains cas, indispensable pour « objectiver » les choses. Ce consultant va jouer le rôle de Monsieur Loyal, à l'occasion de l'animation des groupes de travail, les séminaires de direction sur le sujet. La communauté de communes du Pays de Vendôme s'est fait accompagner pour mettre au point un nouvel organigramme. Tout était à ­revoir : « Les circuits de décision étaient trop longs... La conduite de projet : ce n'était que des mots. Il y avait des mini-blocs de pouvoir frein à la transversalité » ­explique Catherine Lockhart, Ce travail a duré neuf mois. Il ­aurait été difficile de procéder à un ­réamé­nagement aussi approfondi de l'intérieur.

DocDoc

A lire sur ce thème :
"Interco : harmoniser... ou pas", La Lettre du cadre territorial n°394, 1er février 2010

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