Benoist Apparu veut obtenir des résultats en matière de production de logements, et de logements sociaux en premier lieu. Après la publication du rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre, le secrétaire d'État au Logement a immédiatement réagi en affichant de nouvelles ambitions pour le rachat de logements vacants. Dans le même temps, différentes organisations du logement social dénonçaient un recul du budget du logement... Quelle est la réalité de la situation et quelles sont les perspectives ?
La Lettre du cadre territorial décrypte pour vous les signaux faibles du monde local. Quelles seront les conséquences des récen­tes annonces gouvernementales ?
Comment les organismes de logement social vont-ils réagir ? Les politiques de logement social sont-elles en danger ? Voilà « ce qui va vous arriver ».
Benoist Apparu présentait ainsi sa politique de logement social : « Notre but est de territorialiser la politique des logements sociaux, c'est-à-dire plus de logements sociaux où il y en a le plus besoin, autrement dit dans les zones tendues ». L'ambition affichée est de parvenir en 2010 à bâtir 140 000 logements sociaux, dont près de la moitié en Ile-de-France, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur où la demande explose. 46 % des logements sociaux financés par l'État en 2010 seront ainsi situés en Ile-de-France (38 900), Rhône-Alpes (15 500) et PACA (10 000).
Jusque-là, l'ambition du ministre est logi­que : quoi de plus normal que de résoudre les difficultés considérables de ces régions ? Mais s'il y a consensus sur l'objectif, il n'y en a pas sur les moyens. Et encore une fois, la difficulté provient du financement.

Une géographie prioritaire et des moyens priorisés

En 2009, une réforme, pourtant importante, a suscité peu de réactions : la concentration des collecteurs du 1 % Logement (CIL), qui sont passés de 121 à 20. Le regroupement de ces structures, les détachant des lieux de collecte et générant des groupes nationaux ou interrégionaux, avait pour ambition de rationaliser la collecte, d'éviter des surcoûts, mais sans doute aussi de permettre un meilleur contrôle de la collecte et des organismes la réalisant. Le ministre a ainsi pu saluer l'effort d'Action Logement (ex-1 % Logement), qui a réorganisé ses fonds et augmenté ses subventions au logement social de 225 à 285 millions d'euros entre 2008 et 2010.
Ce changement n'est pas sans inspirer le Gouvernement qui envisage donc de concentrer les moyens sur les zones dites « tendues ». Cette ambition nécessite toutefois des moyens importants : c'est là que le bât blesse. Tout d'abord, comme l'a dénoncé l'Union sociale pour l'habitat, les crédits d'État en matière de politique du logement ont baissé. Assumant « totalement » la baisse des aides à la pierre, Benoist Apparu souligne qu'elles ne représentent que « 5 à 10 % des aides de l'État ». Il les justifie par un redéploiement, les subventions pour les PLUS passent ainsi de 3 000 à 1 000 euros par prêt tandis que la subvention pour un PLAI sera modulée en fonction de la zone géographique : « Nous maintenons notre aide de 12 000 euros par prêt en zone tendue
(zone A), nous la diminuons à 8 000 euros par prêt dans les régions les moins tendues (zone C) et nous la fixerons à un niveau intermédiaire pour les zones B1 et B2. L'objectif est de réorienter progressivement à partir de cette année la production de logements sociaux vers les zones tendues. En 2009, seulement 25 % des logements sociaux ont été construits en zone A, nous voulons monter à 31 % dès cette année et à 35 % en 2011 ». Dans le même temps, la part des logements sociaux construits en zone C passera de 24 à 20 %.
Pour l'USH, s'il est clair que les logements doivent être concentrés sur les zones les plus demandées, le débat ne doit pas virer au procès d'intention. « Nous ne construisons pas des logements pour qu'ils soient vacants, ce qui n'est pas le cas des dispositifs de défiscalisation successifs, le Scellier étant le dernier » proteste son président, Thierry Repentin.

Des stratégies de baisse des crédits

Comment faire face à ces baisses de financements ? Il y a d'abord une idée ancienne : la vente des logements HLM pour dégager des moyens nouveaux à concentrer sur de la production neuve. En 2007, l'État et les fédérations s'étaient déjà engagés à la mise en vente de 1 % du patrimoine, par la signature d'une convention d'objectifs.
Mais cette politique est un échec, pour plusieurs raisons :
- l'incapacité des locataires à acheter du parc social. La crise est passée par là et ce qui se vérifie dans le parc privé s'amplifie dans le parc social ;
- les résistances des élus locaux. Évidemment, dans les villes qui ne remplissent pas leur quota de la loi SRU (20 % de logements sociaux), la vente n'est pas favorisée.
40 000 logements à vendre... ou à mettre en vente ? La question est ambigüe. Sur ce point, la réponse du président de l'USH est claire « les ventes sont au service des parcours résidentiels et non au secours des finances de l'État » en rappelant d'ailleurs l'État à son engagement : la vente ne doit pas se substituer aux moyens financiers de l'État.

Il s'agit ensuite de réorienter les financements vers les secteurs les plus tendus, mais aussi de concentrer les crédits sur les logements les plus sociaux. Les résultats ont démontré que les financements se sont plutôt orientés vers le PLS (soit le plus élevé dans les coûts) au lieu des PLUS (logement social intermédiaire) ou le PLAI (pour les plus démunis). Les 140 000 logements sociaux dont le financement est programmé en 2010 se répartissent en 130 500 logements financés par les aides à la pierre, 9 500 logements PLS (prêts locatifs sociaux) privés et PLS Foncière logement. Les 130 500 logements financés par l'État se décomposent en 47 000 PLS, 65 500 PLUS (prêts locatifs à usage social) et 27 500 PLAI (prêts locatifs aidés d'intégration). La part des PLAI dans le total des logements sociaux financés en 2010 reste donc stable : 34 % cette année contre 33 % en 2009. C'est là une des difficultés : les PLAI restent encore insuffisants.

Quelles conséquences pour les territoires ?

Les collectivités, surtout les intercommunalités, se sont dotées ces dernières années d'une politique de logement volontariste. L'État continue à jouer un rôle important, mais de nombreuses collectivités se sont emparées de cette question stratégique : il n'est pas évident qu'elles se laissent déposséder ou influencer dans leur politique de logement. La politique de vente de patrimoine en vue d'un rééquilibrage territorial n'a pas reçu très bon accueil : les élus considèrent qu'on veut les priver d'une offre participant à l'attractivité du territoire. Les collectivités ont financé des opérations de logement par le biais de subventions, d'aides au foncier, de garanties d'emprunt. La vente et la réaffectation des ressources risquerait donc de détourner les fonds de leur origine. Il s'agit pour certains d'un « aspirateur » à finances.

Le secrétaire d'État entend également favoriser le regroupement des 800 organismes HLM. Or, le logement social n'est pas monolithique. Il comporte plusieurs familles : les offices publics, les entreprises sociales pour l'habitat (ESH ou SA d'HLM), les crédits immobiliers, les filiales des Caisses d'Épargne, les coopératives, les SEM etc. Dans le cadre de la réforme territoriale, les collectivités actionnaires d'offices vont ajuster leurs outils à leur configuration future.

Le ministre vise aussi avant tout une concentration des ESH, avec les mêmes arguments que pour la réforme des CIL. Il souhaite tout d'abord créer des grands opérateurs nationaux de 100 000 à 200 000 logements, couplés avec des opérateurs régionaux de 50 000 logements. Ce projet suscite de grosses inquiétudes. Les ESH visées sont avant tout celles qui disposent de fonds propres élevés sans avoir un niveau de production élevé (les « dodus dormants »). Le ministre estime également que les petites structures peuvent générer des pertes en matière de gestion, et sur ce point, des études réalisées dans le passé sont très contradictoires... Le rapport Attali avait fixé le seuil à 5 000 logements.

Après les déclarations assez affirmatives, le ministre semble en retrait, indiquant qu'il n'utiliserait pas de mesure coercitive. Quelle était la crainte des élus locaux ? De voir réaffectés dans une autre région les fonds propres générés dans un secteur géographique. On rétorquera que c'est déjà le cas avec la péréquation des finances publiques, mais face aux énormes besoins financiers liés à la réhabilitation thermique, les fonds propres risquent d'être rapidement consommés !
De surcroît, il s'agit d'entreprises à statut privé : comment prendre des décisions sans l'accord de la gouvernance ? Les collectivités y disposent d'ailleurs de droit des sièges et l'on imagine mal les voir accepter si aisément les mouvements de fonds au profit d'autres territoires. La solution pourrait venir, comme l'a formulé Marie-Noëlle Lienemann, de prêts entre organismes, afin d'éviter une ponction sur les fonds.

Réhabilitation : un marché de dupes ?

Avec le Grenelle de l'environnement, le mouvement HLM, pourtant déjà moins énergivore que le parc privé, porte une forte ambition de rénovation. Mais là encore, les questions sont nombreuses. En effet, l'État a supprimé les subventions PALULOS, sans y substituer rien d'autre que l'écoprêt à 1,9 %. Or, une forte attente provenait du grand emprunt. Les 35 000 logements de classes E, F et G seront traités par les bailleurs sociaux afin de les ramener en classe C au minimum.  L'Union sociale pour l'habitat, lors de son congrès de Toulouse de septembre 2009, avait même envisagé d'aller plus loin en se préoccupant des logements de classe D et la commission pour le grand emprunt qui envisageait une aide de 2 milliards d'euros n'a pas été retenue, malgré la forte attente que celui-ci avait suscitée.

Au final, le monde HLM n'a guère apprécié le revirement du gouvernement. Il considère avoir été un partenaire loyal des gouvernements ces dernières années. Lors du paroxysme de la crise immobilière, il s'est mobilisé pour reprendre 30 000 logements aux promoteurs et les chiffres de production sont les meilleurs depuis 20 ans. Mais la dynamique semble un peu cassée.