L'urbanisme commercial fait partie des sujets dont on dresse un constat souvent consensuel mais assez amer : entrées de villes défigurées, espaces banalisés, pôles congestionnés où l'automobile règne en maître, architectures standardisées, paysages pollués, foncier agricole consommé sans rationalité ou souci d'économie, agglomérations déséquilibrées...
Devant ce constat et le développement exponentiel des surfaces, les règles d'urbanisme commercial sont amenées à changer. Le Premier ministre avait annoncé il y a 18 mois qu'un texte spécifique serait très rapidement dédié à ce sujet majeur. Mais rien n'est arrivé à ce jour ! Pourquoi ? Peut-être parce que personne ne sait par quel bout prendre cet épineux problème.

Pas de patron pour l'urbanisme commercial ?

Dans un récent rapport sur le commerce, le député Jean-Paul Charié estimait qu'il était temps que « le politique reprenne la main devant cette lamentable défiguration des entrées de ville et les dysfonctionnements majeurs des agglomérations ». Est-ce à dire qu'il ne l'a pas ou qu'il l'a perdue ? Certe, depuis vingt ans, beaucoup d'élus locaux se sont profondément approprié leur centre-ville. Ils l'ont aménagé, l'ont modernisé, se préoccupant bon an mal an de l'évolution du commerce de proximité. Aujourd'hui, nombre d'entre eux se sentent « dépossédés » du devenir des vastes espaces et des corridors commerciaux qui jalonnent leur agglomération. Le commerce n'a pas vraiment eu sa place dans les grandes réflexions territoriales, alors qu'il est un élément fondateur de la vie de la cité et que ses effets transversaux sont majeurs : déplacements, logistique, paysage, identité et vie sociale des territoires...
Dès 2007, Renaud Dutreil, alors minis­tre du Commerce, proposait de replacer l'aménagement commercial dans l'urbanisme général, c'est-à-dire de mettre fin au système d'autorisations préalables et au principe de l'urbanisme dérogatoire créé par la loi Royer en 1973. Comme le sont les grandes problématiques territoriales, logement, transports, agriculture... il faut donc (re) placer le commerce dans l'urbanisme. Autrement dit, il convient de se poser la question « n'est-il pas temps de décider de l'implantation du commerce uniquement à travers l'autorisation d'urbanisme en application de documents d'urbanisme qu'il convient alors de renforcer et de sécuriser ? ».

Initiatives locales sous contrôle ?

Bien sûr, nombre de collectivités ont depuis longtemps investi cette préoccupation. Mais l'efficacité n'est pas toujours au rendez-vous. Elles ont élaboré des chartes d'urbanisme commercial, mais celles-ci sont sans portée normative et donc peu suivies d'effets tangibles. Elles ont renforcé les préconisations de leur SCOT ou PLU en les rendant plus prescriptifs, mais dans les jugements (cf. la décision récente du TA d'Orléans relative au SCOT de Chartres) des tribunaux administratifs se sont souvent opposés à cette volonté, rappelant « qu'il ne leur appartient pas, par des dispositions impératives, d'interdire les opérations de création ou d'agrandissement relevant des qualifications et procédures prévues au Code du commerce et de préciser leur localisation exclusive ».
Replacer le commerce dans la ville et dans la vie politique revient donc à mettre fin à l'affrontement actuel entre les Codes du commerce et de l'urbanisme (les passerelles entre les deux sont inexistantes) alors que les logiques d'entreprises sont présentées comme incompatibles avec l'aménagement du territoire.

Droit de cité pour le commerce ?

La loi de modernisation de l'économie devait notamment répondre aux injonctions de la Commission européenne pour préserver la liberté du commerce et le respect de la concurrence. En application de ces dispositions, les commissions « d'aménagement » commercial ont remplacé en 2009 les commissions « d'équipement » commercial. Ces nouvelles CDAC doivent désormais se prononcer sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement et de protection des consommateurs et doivent donc écarter toute étude « d'impact économique ».
On pourrait se réjouir de cette évolution sémantique. Les effets sur l'insertion dans les réseaux de transports en commun et la vie urbaine vont pouvoir être davantage pris en compte. Mais, comme le souligne la sénatrice Élisabeth Lamure dans son rapport sur la mise en œuvre de la LME, « les membres de la CDAC ne savent pas ce qui peut les autoriser à rejeter un projet » et les CDAC sont confirmées en tant que machi­nes à dire oui. En matière d'urbanisme commercial, la LME est ambivalente. D'un côté, elle tente de conforter l'approche « territoriale » en encourageant l'élaboration d'un document d'aménagement commercial. Ce dernier est appelé, avec toute l'insécurité juridique nouvelle qui l'accompagne, à devenir le volet commerce du SCOT. De l'autre, elle libéralise l'initiative privée et relève à mille mètres carrés le seuil des autorisations préalables. L'élu local reste devant ses incertitudes.
Si l'intégration du commerce dans l'urbanisme général était décidée, à quel élu reviendrait la responsabilité de délivrer le permis de construire valant autorisation commerciale ? L'échelle municipale est désormais dépassée par les zones de chalandise de la grande majorité des enseignes. Le commerce est devenu une problématique d'agglomération, voire régionale. On imagine que si les commissions étaient supprimées, c'est un rempart devant les pressions qui s'affaisserait. La responsabilité de l'élu intercommunal aura à être pensée et surtout à être partagée. Dans le commerce, la multiplicité des investisseurs exacerbe la logique de rentabilité. Cette recherche de profits immédiats place la collectivité et l'élu devant une difficile maîtrise des enjeux.

Surproduction de surfaces commerciales

Le rythme de la planification urbaine permet d'élaborer un PLU en quatre ans et un SCOT en six ans. Le temps de l'urbanisme peut difficilement se combiner avec le temps du commerce, souvent marqué par des décisions rapides de recherche de profit.
La logique économique n'est pas facile à anticiper. En 2009 par exemple, la consommation des ménages aurait eu, selon le Conseil national des centres commerciaux, un impact fort sur la fréquentation des centres commerciaux qui aurait baissé de 3,9 %. Une baisse de consommation locale aura d'autant plus d'effet sur le territoire avec la surproduction de surfaces commerciales.
La fédération Procos pointe « un risque de « cannibalisation » des commerces, des fermetures, et donc de développement de friches commerciales ». Cette fédération du commerce de détail précise que la « surproduction de surfaces commerciales fragilisera les équilibres entre centres villes et périphéries, déjà très précaires, alors que l'évolution de notre société rend indispensable un tissu de commerces dynamiques et variés en centre-ville ». La collectivité aura à répondre à ce double enjeu : maîtriser le développement futur des espaces commerciaux, mais surtout anticiper la gestion et la réhabilitation de friches commerciales pour lesquelles elle ne dispose pas d'outils adaptés.
Avec la réforme de la TP et l'affectation du produit de la TASCOM au bloc local, l'intéressement de la collectivité au développement commercial de son territoire pourrait se trouver renforcé (tout comme les concurrences entre collectivités d'ailleurs). La loi de modernisation de l'économie a fait maladroitement un premier pas vers l'objectif louable de faire entrer l'urbanisme commercial dans l'urbanisme général. On reste très nettement aujourd'hui au milieu du gué.