Charles De Gaulle se demandait comment gouverner un pays où il y a 365 sortes de fromage. « Comment aménager un pays où il y a 36 000 communes en charge de l'urbanisme ? » doit-on se demander aujourd'hui.
Fallait-il accorder en 1982 la compétence ­urbanisme à cette myriade de communes ? La question mérite d'être posée, car le constat est peu glorieux : consommation excessive des richesses foncières, perte des aménités naturelles, banalisation des paysages, appauvrissement de la biodiversité, périurbanisation mal contrôlée et dépendance extrême à l'automobile qui l'accompagne... La concentration dans les mêmes mains de la perception des ­impôts locaux, notamment de la TP, et de l'urbanisme a largement contribué à ces évolutions profondément regrettables. Olivier Guichard n'était-il pas précurseur lorsqu'en 1976,  il envisageait dans son célèbre rapport « Vivre ­ensemble » de confier l'urbanisme, la planification et l'application du droit des sols, à des communautés de villes et de communes ?

Une chasse très gardée

La question est aujourd'hui d'une grande actualité. L'avant-projet de loi sur la réforme des collectivités et le projet de loi Engagement national pour l'environnement, le Grenelle II, abordent chacun cette question ­politiquement sensible. L'urbanisme doit-il être de compétence communautaire ? ­Autrement dit les communautés de communes et d'agglomération doivent-elles être dotées comme leurs consœurs communautés urbaines de la compétence d'élaboration des plans locaux d'urbanisme ? Les parlementaires s'empareront de ce sujet épineux cet automne. Les députés débattront très prochainement des dispositions du Grenelle II qui ­affichent désormais l'élaboration d'un PLU intercommunal comme le principe ­général et le PLU communal comme l'exception ­retenue à défaut. Ce texte réécrit en ce sens le Code de l'urbanisme, mais n'opère aucun transfert organisé et contraint de cette compétence ; il ne modifiera donc pas le CGCT. Les parlementaires devraient traiter également de ce sujet quand sera ­débattue la ­réforme des collectivités. Dans sa dernière mouture, l'avant-projet de loi opère un transfert systématique du PLU aux communautés de plus de 30 000 habitants, seuil également retenu pour l'élaboration obligatoire d'un programme local de l'habitat. Il s'agit là d'ailleurs de la seule compétence abordée par ce projet de texte connu à l'heure où s'écrivent ces lignes.

Le maire règne seul depuis trente ans sur l'évolution et l'aménagement de sa commune. Pourquoi porter atteinte à ce qui constitue l'essence même de son mandat ? Pourquoi bousculer cette chasse gardée pour la placer dans le giron de l'intercommunalité ?

Le cadre communal est dépassé

Ces trente dernières années, le dynamisme des territoires s'est traduit par une insertion croissante d'un très grand nombre de communes périphériques dans leur agglomération ou dans la zone d'influence de leur pôle urbain. L'extension des bassins de vie et des aires urbaines s'illustre alors par un dépassement du cadre communal pour de nombreux sujets majeurs de l'aménagement : les parcours résidentiels, les déplacements ­domicile-travail, l'organisation des commerces et l'extension des zones de chalandise débordent aujourd'hui largement les limites de la commune. Les problématiques de l'agriculture périurbaine, de la biodiversité et du paysage ne peuvent plus être traitées efficacement à l'échelle de la commune. Il est donc temps de partager l'urbanisme dans un cadre plus large. Cette évolution s'impose d'autant plus que les enjeux environnementaux aujour­d'hui très largement identifiés et acceptés dans un large consensus, imposent de ­repen­ser le fonctionnement et la morphologie de nos agglomérations.

Cette approche intercommunale de la planification est évidemment l'essence même du SCOT, mais le PLU reste ­aujourd'hui l'instrument de toutes les politiques d'aménagement et le document ­majeur pour l'évolution du territoire. C'est encore dans le PLU, et en particulier sa carte et son règlement sur lesquels nombre d'élus focalisent leur attention, que s'opèrent les réels arbitrages. Mais nombre de documents élaborés, et bien souvent approuvés à l'unanimité, par les CC et CA tels que les PDU, PLH, chartes paysagères, schémas de développement économique ou commercial, agendas 21... ne trouvent pas leur traduction dans les PLU et leur mise en œuvre en est fortement pénalisée. Si on accepte aisément les grands objectifs d'un PLH à l'échelle de la communauté, on ne se presse pas toujours pour soutenir le logement ­social à l'échelle de la communauté.

Quel transfert ?

Le ­sujet du transfert du PLU ne sera pas abordé sous le même angle dans tous les territoires. La teneur du débat différera selon que la communauté est ancienne ou récente, un club restreint ou une union de plusieurs dizaines de communes, riches de réussites en matière de développement ou encore une « coquille vide », richement dotée de compétences transférées ou bâtie sur des statuts réduits au minimum légal, pilotée par le maire de la ville-centre ou présidée par celui d'une commune périphérique, pourvue ou non en ingénierie et personnels...
Les discussions pourraient d'ailleurs se ­révéler plus vives en milieu urbain qu'en ­milieu rural. En effet, nombre de communes rurales ne manqueront pas de saluer la possible mutualisation de moyens et d'ingénierie offerte par l'intercommunalité, le possible dépassement du copier-coller de la DDE ou la capacité de réaliser enfin un document opposable aux tiers...

Le poids du foncier

Le maire conserverait son pouvoir de délivrer les autorisations d'urbanisme, mais il pourrait trouver dans l'intercommunalité un rempart face à ces pressions locales qui fréquemment orientent insidieusement l'évolution des communes.
Le trait de l'urbaniste a en effet de très (trop) lourds effets sur la constructibilité et donc sur la valeur du foncier (avec fréquemment des plus-values très peu voire non imposables). Devant ses enjeux financièrement lourds, le maire est en première ligne et souvent seul face aux diverses pressions amicales des propriétaires (administrés connus depuis longue date, agriculteur dont la vente de terres à ­urbaniser améliorerait la retraite...), aménageurs et promoteurs.
L'enjeu est de penser et dessiner une planification qui dépasse les égoïsmes communaux et s'exonère des intérêts particuliers pour répondre collectivement à des préoccupations environnementales majeu­res sur les territoires.
Les forces rétives au changement ne manqueront pas de se réveiller. Les conservateurs agiteront le chiffon rouge. Ils s'inquiéteront qu'il ne reste rien aux communes, diront qu'elles sont dépecées au profit de l'intercommunalité. Reste à parier que ces réactions de pouvoir s'effaceront devant le ­besoin d'intelligence collective qu'impose, dans une logique d'association communes/communauté, le besoin de cohérence dans les politiques locales d'aménagement.