La périphérie des grandes agglomérations se développe depuis une trentaine d'années. Nourri par les migrations résidentielles, cet espace périurbain attire des ménages à la recherche d'un cadre de vie plus agréable, et souhaitant accéder à la propriété plus facilement. Pour l'avenir de ces territoires, l'enjeu de l'aménagement de l'espace est crucial, notamment pour ­répondre aux conflits d'usage entre agriculture, espaces d'activité économique et secteurs résidentiels, pour maîtriser le mitage et l'étalement urbain, l'allongement des temps de trajets, la multiplication des échanges, la destruction des espaces naturels et boisés, les tensions foncières... Mais aussi pour rationaliser l'investissement ­public en matière de réseau ou d'équipements.

Des espaces en marge

Ces conflits d'usage sont, pour les uns l'expression d'une mutation, pour les autres le résultat d'une destruction d'une réalité par une autre - urbain contre rural. Ces espaces en marge, entre deux statuts, mi-ruraux, mi-urbains, sont devenus le laboratoire de nombreux chercheurs : géographes, urbanistes, sociologues ou agronomes en quête de modèles d'aménagement ou de scénarios de développement permettant d'anticiper l'évolution de ces lieux hybrides, où se joue l'évolution des aspirations d'une partie de plus en plus importante de la population (à lire le dossier du magazine de l'INRA n° 8, mars 2009, « Nouvelles ruralités en 2030 quelles dynamiques villes-campagnes ? »). Et avec ces modèles de développement d'avenir - doit-on les appeler durables ou raisonnés - se pose la question de la gouvernance, de l'articulation du couple commune-intercommunalité dans la mise en œuvre de la compétence « aménagement ».

Avec le développement de l'intercommunalité, le périurbain a fini par se constituer et se structurer politiquement. C'est souvent de façon défensive par rapport aux grandes agglomérations voisines, dans un rapport ambigu et délicat car le périurbain a nécessairement besoin de l'urbain et l'urbain de ses territoires de frange, que les territoires périurbains se sont structurés. Cette relation a permis l'émergence de projets de ­développement et de nouvelles stratégies d'aménagement, pour les territoires péri­urbains, avec le refus de devenir uniquement des territoires dortoirs, des campus économiques ou des espaces récréatifs, l'objectif étant d'aller vers le rééquilibrage des différentes fonctions urbaines (au sens large du terme) de leur territoire.

Hiérarchiser les investissements publics

De la même manière, la spatialisation des fonctions urbaines devient une obligation, notamment en ce qui concerne l'investissement public. La définition et la constitution de polarités, de centralité hiérarchisée entre les bourgs, villes et bassin de vie d'un même territoire devient un impératif, ­notamment au regard de la diminution de la ressource fiscale. Chaque commune ne peut et ne doit plus construire sa piscine, son boulodrome, sa salle polyvalente, sans une analyse du fonctionnement du bassin. Chaque territoire devrait pouvoir organiser la répartition de ses fonctions administratives et politiques, économiques et commerciales, culturelles, de transport et de communication, éducatives et sportives... et de santé dans une logique de hiérarchisation des investissements publics.

Quelle volonté politique ?

Les autres obstacles identifiés renvoient à la volonté politique des élus. Le transfert aux communautés de la compétence urbanisme et d'élaboration des documents de planification spatiale reste une question très sensible, symbolique et même parfois affective. L'urbanisme constituant pour l'élu communal, l'expression de son pouvoir local. Le PLU intercommunal, expression du projet de territoire, apparaît, mais il reste rare et très conditionné aux facteurs locaux : l'histoire de la communauté, sa maturité politique, ses compétences, l'existence d'un projet commun... Et le risque est fort de ne voir dans un PLU intercommunal que la simple juxtaposition de PLU communaux au nom de la préservation du pouvoir des élus communaux.

Certains élus, conscients du problème d'aménagement mais soucieux de la préservation du symbole du PLU, plaident pour un schéma de secteur plus prescriptif, construit entre l'intercommunalité et les communes.

Mais quel que soit le moyen, la planification spatiale plus intégrée devient une urgence. Les législateurs l'ont bien compris mais les réticences restent importantes. Les projets de loi en cours feront-ils franchir une étape déterminante pour l'aménagement des territoires ? L'enjeu est déterminant pour le périurbain, notamment parce que certains de ces territoires n'auront bientôt plus les moyens de leur développement et qu'un ­arbitrage entre ressources et dépenses communales et intercommunales devra nécessairement faire l'objet d'un pacte pour ­notamment maîtriser la pression fiscale, à l'échelle des communautés et inévitablement, il conviendra de faire des choix entre investissements communaux et intercommunaux !

Faire émerger de nouvelles pratiques

Les communautés peuvent constituer le lieu d'émergence d'une planification spatiale qui prenne mieux en compte la programmation et la gestion des réseaux et équipements publics. Sylvain Pettet, chef du groupe aménagement urbanisme du CERTU dans son article « Stratégie foncière et réseau, le « plus » communautaire » identifie quelques obstacles au niveau des techniciens et des élus : « l'émergence de nouvelles pratiques, de nouveaux modes de savoir-faire des techniciens au sein des administrations communautaires est un préalable... Exercer des compétences en matière de réseaux et équipements publics et en matière d'urbanisme et d'élaboration des documents de planification spatiale peut n'avoir que peu d'effets si cela ne s'accompagne pas d'un décloisonnement des pratiques au sein des administrations communautaires. » Cela suppose un important travail collectif, une animation interne et de nouveaux moyens pour développer  une transversalité entre les différents services.