Cet article est extrait du magazine "Les Cahiers Juridiques des collectivités". Si vous désirez recevoir un n° de cette revue, envoyez vos coordonnées à cecile.nivon@territorial.fr

L'article 15-1 (1) du décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001, fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements des personnels des collectivités locales et établissements ­publics, dispose que « la prise en charge des trajets effectués par l'agent entre son domicile et son lieu de travail s'effectue dans les conditions fixées par la loi n° 82-684 du 4 août 1982 relative à la participation des employeurs au financement des transports publics urbains ».

Lors de l'entrée en vigueur de cet article 15-1, la loi n° 82-684 du 4 août 1982 prévoyait, dans ses deux premiers articles, deux régimes distincts de prise en charge des frais de transports publics de voyageurs selon que les salariés se trouvaient, ou non, à l'intérieur de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports parisiens.

Un régime radicalement bouleversé

Schématiquement, à l'intérieur de la zone de compétence de cette autorité, la prise en charge des frais de transports était obligatoire à hauteur de 50 % au moins, tandis qu'en dehors de cette zone, la prise en charge était facultative. L'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 ­relative au Code du travail (partie législative) (2) a abrogé les deux premiers articles de la loi n° 82-684 du 4 août 1982 pour créer un article L. 3261-1 du Code du travail étendant, aux ­employeurs du secteur public, les dispositions du chapitre relatif aux frais de transport  (3). Ainsi, jusqu'au 19 décembre 2008, ce n'était plus la loi du 4 août 1982, mais le Code du travail qui maintenait la distinction entre les deux régimes évoqués ci-dessus (4).

L'adoption de l'article 20 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la ­Sécurité sociale pour 2009 a radicalement bouleversé le régime applicable.
Si les dispositions du décret n° 2008-1501 pris pour l'application des articles L. 3261-2 et L. 3261-3 du Code du travail concernent le secteur privé, il reste toutefois possible de s'en inspirer et de se préparer à leur application avant la parution d'un décret spécifique à la fonction ­publique territoriale. Les mesures prévues dans le secteur privé ont en effet été précédées par l'adoption d'un régime de prise en charge au bénéfice des personnels de l'État et des ­établissements publics administratifs de l'État travaillant hors Ile-de-France (5).

Désormais, tous les employeurs, qu'ils soient publics ou privés et quel que soit le lieu ou travaillent leurs salariés ou agents, doivent prendre en charge, dans une certaine proportion, les coûts supportés par leurs agents pour leurs ­déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos.

En outre, ces mêmes employeurs peuvent prendre en charge, dans certaines conditions, une partie des frais de transports personnels de leurs agents. Les dispositions de l'article L. 3261-2 du Code du travail prévoit que « l'employeur prend en charge, dans une proportion et des conditions déterminées par voie réglementaire, le prix des titres d'abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos ».

Les conditions de la participation de l'employeur

Une participation obligatoire sous réserve
En application de l'article R. 3261-2 du Code du travail, l'employeur n'est tenu de prendre en charge une partie du coût des titres que dans la mesure où ils figurent parmi les catégories suivantes :
- les abonnements multimodaux à nombre illimité de voyages ainsi que les abonnements annuels, mensuels, hebdomadaires ou à ­renouvellement tacite à nombre de voyages ­illimité émis par la Société nationale des chemins de fer (SNCF) ainsi que par les entreprises de transport public, les régies et les autres personnes mentionnées au II de l'article 7 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (6) ;
- les cartes et abonnements mensuels, hebdomadaires ou à renouvellement tacite à nombre de voyages limité délivrés par la Régie autonome des transports parisiens (RATP), la Société nationale des chemins de fer (SNCF), les entreprises de l'Organisation professionnelle des transports d'Ile-de-France ainsi que par les entreprises de transport public, les ­régies et les autres personnes mentionnées au II de l'article 7 de la loi n° 82-1153 du 30 décem­bre 1982 d'orientation des transports ­intérieurs ;
- les abonnements à un service public de location de vélos.

La circulaire du 25 janvier 2007 (7) relative à l'application du décret n° 2006-1663 du 22 décem­bre 2006 instituant une prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement correspondant aux déplacements effectués entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail par les personnels de l'État et des établissements publics administratifs de l'État travaillant hors Ile-de-France précise la nature des dépenses de transport prises en charge. Ainsi, ni les billets « journaliers » aller et retour domicile-travail ni les abonnements hebdomadaires ne peuvent être remboursés. On entend par carte et abonnement « à renouvellement tacite » les titres souscrits pour une durée supérieure à un mois et reconduits automatiquement pour une durée au moins équivalente à la durée initiale dès lors qu'ils sont financés par un prélèvement automatique mensuel sur le compte-courant de l'agent.

Enfin, la participation obligatoire de l'employeur ne peut pas s'ajouter au dispositif facultatif de prise en charge des frais de transports personnels prévu aux articles L. 3261-3 et 4 du Code du travail.

Au moins à 50 % du coût des titres de transport
L'article R. 3261-1 du Code du travail précise désormais que la prise en charge par l'employeur des titres d'abonnement, prévue à l'article L. 3261-2, est égale à 50 % du coût de ces titres pour l'agent.
Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-1330 et du décret n° 2008-1501, les dispositions de l'article R. 3261-2 prévoyaient que la participation de l'employeur devait atteindre au moins 50 %. Le texte rendait donc possible le dépassement de cette fraction. On aurait donc pu penser que la nouvelle rédaction imposait aux employeurs de prendre en charge le coût des ­titres d'abonnements payés par leurs agents, mais uniquement à hauteur de 50 %, ni plus ni moins.
Telle n'est pas l'approche retenue par la circulaire DGT-DSS n° 01 du 28 janvier 2009 portant application de l'article 20 de la loi de financement de la Sécurité sociale. En effet, celle-ci prévoit très clairement que « rien n'interdit à un employeur de prendre en charge le coût de ces abonnements au-delà du taux de 50 % prévu par l'article R. 3261-2 du Code du travail ».
La modification rédactionnelle opérée par le ­décret n° 2008-1501 n'a donc rien changé sur le fond. En réalité, cette évolution pourrait s'expliquer par les dispositions de l'article 4 du décret n° 2006-1663 du 22 décembre 2006 précité. Cet article prévoit que la part restant à la charge de l'agent est égale à 50 % du coût du titre. Or, en application du principe de parité fonction publique d'État-fonction publique territoriale, l'avantage dont bénéficieront les agents des collectivités ne peut être supérieur à celui des fonctionnaires d'État.
L'article R. 3261-9 vient relativiser la règle fixant à 50 % la participation de l'employeur privé lorsque l'agent est employé à temps partiel ou non complet. Il est probable que le principe ici retenu sera transposé aux collectivités territoriales dans la mesure où il s'applique aux fonctionnaires de l'État hors Ile-de-France.
Le salarié à temps partiel ou non complet, ­employé pour un nombre d'heures égal ou ­supérieur à la moitié de la durée légale hebdomadaire ou conventionnelle, si cette dernière lui est inférieure, bénéficie d'une prise en charge équivalente à celle d'un salarié à temps complet. Le salarié à temps partiel ou non complet, employé pour un nombre d'heures inférieur à la moitié de la durée du travail à temps complet défini conformément au premier alinéa, bénéficie d'une prise en charge calculée à due proportion du nombre d'heures travaillées par rapport à la moitié de la durée du travail à temps complet.

On notera cependant une petite nuance avec les dispositions jusque-là en vigueur et applicable aux personnels de l'État et des établissements publics administratifs de l'État travaillant hors Ile-de-France. En effet, la circulaire du 25 janvier 2007 relative à l'application de l'article 8 du décret n° 2006-1663 du 22 décembre 2006 prévoit bien que les agents à temps partiel et les agents non titulaires à temps incomplet qui travaillent à 50 % et plus par rapport à la durée réglementaire de travail perçoivent la totalité de la prise en charge. En revanche, les agents qui travaillent moins de 50 % par rapport à la durée réglementaire du travail perçoivent 50 % de la prise en charge et non une prise en charge calculée à due proportion du nombre d'heures travaillées par rapport à la moitié de la durée du travail à temps complet.

Le dispositif ainsi institué pour les agents à temps partiel ou non complet, employés pour un nombre d'heures inférieur à la moitié de la durée du travail à temps complet, pourrait ne pas toujours être équitable en pratique.

Les sanctions encourues
Il est possible que les sanctions prévues par les dispositions du Code du travail introduites par le décret n° 2008-1501 du 30 décembre 2008 soient adaptées pour tenir compte des spécificités de la fonction publique territoriale. Il n'en reste pas moins que le principe même d'une sanction est acquis en vertu des dispositions de l'article L. 3261-5 du Code du travail.

À titre d'exemple, les sanctions prévues pour les employeurs privés sont définies par l'article R. 3261-16 qui dispose que la méconnaissance, par l'employeur, des dispositions des ­articles L. 3261-1 à L. 3261-4 est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe, soit, en application des articles 131-41 et 131-13 du Code pénal, 3 750 euros. Est ainsi sanctionnée la violation de l'obligation, pour l'employeur, de participer, au moins à hauteur de 50 % au remboursement du prix des titres d'abonnements souscrits par ses agents pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos.

Les modalités de la participation de l'employeur

La mise en œuvre du régime de participation obligatoire à la prise en charge des frais de transports publics n'implique d'adopter une ­déli­bération que dans la mesure où la collectivité souhaiterait s'écarter des obligations légales et réglementaires fixées par le Code du travail.

L'extension du dispositif
L'employeur procède au remboursement partiel des titres de transports souscrits. Le Code du travail impose à l'employeur de procéder à ce remboursement dans les meilleurs délais et, au plus tard, à la fin du mois suivant celui pour ­lequel les titres achetés ont été validés (article R. 3261-4). Les titres dont la période de validité est annuelle font, quant à eux, l'objet d'une prise en charge répartie mensuellement pendant la période d'utilisation. La prise en charge par l'employeur est effectuée, lorsqu'ils existent, sur la base des tarifs deuxième classe.

Le bénéficiaire peut demander la prise en charge du ou des titres de transport lui permettant d'accomplir le trajet de la résidence habituelle à son lieu de travail dans le temps le plus court. L'assiette de la prise en charge couvre donc intégralement mais exclusivement les coûts de trajets nécessaires pour réaliser les déplacements entre la résidence habituelle et le lieu de travail. De même, l'agent qui exerce son activité sur plusieurs lieux de travail, pour un même employeur qui n'assure pas le transport entre ces différents lieux et entre ces lieux et la résidence habituelle de l'agent, peut prétendre à la prise en charge des frais correspondant à l'ensemble des déplacements concernés.

La circulaire du 25 janvier 2007 relative à l'application du décret n° 2006-1663 applicable aux agents de l'État hors Ile-de-France rappelle que la prise en charge partielle étant liée à l'accomplissement des trajets « domicile-travail », le bénéfice des congés pris pendant une durée supérieure à un mois peut entraîner la suspension de la prise en charge partielle au prorata des jours non travaillés. Il s'agit notamment des situations suivantes :
- congé de longue maladie ;
- congé de longue durée ;
- congé de maternité ;
- congé de formation professionnelle ;
- congé d'accompagnement d'une personne en fin de vie ;
- consommation du compte épargne-temps ;
- cessation progressive d'activité pour une quotité de temps de travail égale à 0 %.

La preuve de l'acquisition de titre de transports
L'agent doit, pour déclencher la prise en charge de l'employeur, lui remettre ou, à défaut, lui présenter les titres qu'il a acquis et validés (article R. 3261-5). La circulaire DGT-DSS n° 01 du 28 janvier 2009 précitée ajoute que la présentation des titres doit être accompagnée d'une copie de l'abonnement souscrit.
En principe, les titres remis ou présentés à l'employeur doivent permettre d'identifier le titulaire. Il peut être dérogé à ce principe, lorsque le titre d'abonnement à un service public de ­location de vélos ne comporte pas les noms et prénoms du bénéficiaire. Dans cette ­hypothèse, une simple attestation sur l'honneur de l'agent suffit pour ouvrir droit à la prise en charge des frais d'abonnement (article R. 3261-5).

L'article R. 3261-6 permet de prévoir d'autres modalités de preuve et de remboursement des frais de transport. En cas de changement de ces modalités, les agents devront être avertis au moins un mois avant la date fixée pour l'entrée en vigueur du changement (article R. 3261-7). Les délais de remboursement des titres, dont le caractère est impératif, ne peuvent pas, quant à eux, faire l'objet d'aménagement.

Mention sur le bulletin de paie et cotisations sociales
Le 12° de l'article R. 3243-1 du Code du travail impose de faire figurer, sur le bulletin de paie, le montant de la prise en charge des frais de transports publics par l'employeur privé. La méconnaissance de cette obligation est punie d'une amende prévue pour les contraventions de la troisième classe, soit, en application des articles 131-41 et 131-13 du Code pénal, 2 250 euros. Il n'est cependant pas évident que cette sanction soit transposée aux collectivités territoriales dans la mesure où les modalités de prise en charge prévues par la circulaire du 25 janvier 2007 précitée prévoient notamment la possibilité de mettre en œuvre la prise en charge partielle dans le cadre d'une convention établie entre le(s) transporteur(s) et l'administration ­employeur opérant ainsi une prise en charge ­directe du coût de l'abonnement souscrit par l'agent.
Les avantages en nature constituent un élément de la rémunération qui, au même titre que le ­salaire proprement dit, doit donner lieu à cotisation.

La circulaire DGT-DSS n° 01 du 28 janvier 2009 précitée confirme que la prise en charge obligatoire des frais de transports publics et des frais d'abonnement aux services publics de ­locations de vélos n'entre pas dans l'assiette des cotisations et contributions sociales.
Il n'y aura d'exonération que si les agents ont fourni les justificatifs réglementaires (titres ou copies de titres permettant d'identifier leur titulaire ou, le cas échéant attestation sur l'honneur) nécessaires à la participation de la collectivité. Ces dernières devront donc être vigilantes si elles usent de leur droit d'aménager les modalités de preuves.

La prise en charge facultative des frais de transports

L'article L. 3261-3 du Code du travail dispose que « l'employeur peut prendre en charge, dans les conditions prévues à l'article L. 3261-4, tout ou partie des frais de carburant engagés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail » par certains de ces agents. Le même article précise que la prise en charge peut également porter sur les frais exposés pour l'alimentation de véhicules électriques.

Les agents susceptibles d'être bénéficiaires
L'article L. 3261-3 du Code du travail limite la mise en place d'une telle participation à ceux des agents :
- dont la résidence habituelle ou le lieu de travail sont situés en dehors de la région d'Ile-de-France et d'un périmètre de transports urbains défini par l'article 27 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;
- ou pour lesquels l'utilisation d'un véhicule personnel est rendue indispensable par des conditions d'horaires de travail particuliers ne permettant pas d'emprunter un mode collectif de transport.

Une fois le dispositif institué par la collectivité, tous les agents remplissant les conditions ­posées par l'article L. 3261-3 doivent en bénéficier selon les mêmes modalités et en fonction de la distance entre le domicile et le lieu de travail. L'agent qui exerce son activité sur plusieurs lieux de travail au sein d'une collectivité qui n'assure pas le transport entre ces différents lieux et entre ces lieux et la résidence habituelle de l'agent peut prétendre à la prise en charge des frais correspondant à l'ensemble des ­déplacements concernés.

En revanche, sont évidemment exclus du bénéfice de la prise en charge des frais de carburant ou d'alimentation électrique d'un véhicule :
- les agents bénéficiant d'un véhicule mis à disposition permanente par l'employeur avec prise en charge par l'employeur des dépenses de carburant ou d'alimentation électrique d'un véhicule ;
- les agents logés dans des conditions telles qu'ils ne supportent aucun frais de transport pour se rendre à leur travail ;
- les agents dont le transport est assuré gratuitement par l'employeur.

Enfin, le bénéfice de cette prise en charge ne peut être cumulé avec celle prévue à l'article L. 3261-2.

La modulation en fonction de la quotité de travail
L'article R. 3261-14 transpose pour les salariés à temps partiel ou à temps non complet les dispositions applicables pour la prise en charge des frais de transports collectifs. « Le salarié à temps partiel, employé pour un nombre d'heures égal ou supérieur à la moitié de la durée légale hebdomadaire ou conventionnelle, si cette dernière lui est inférieure, bénéficie d'une prise en charge équivalente à celle d'un salarié à temps complet. Le salarié à temps partiel, employé pour un nombre d'heures inférieur à la moitié de la durée du travail à temps complet défini conformément au premier alinéa, ­bénéficie d'une prise en charge calculée à due proportion du nombre d'heures travaillées par rapport à la moitié de la durée du travail à temps complet. » Le décret devant appliquer ces ­mesures dans les collectivités territoriales devra préciser ce point.

Les modalités de la participation
La collectivité devra délibérer pour fixer les ­modalités de sa participation. Par transposition de l'article L. 3261-4 du Code du travail qui ­impose la consultation du comité d'entreprise ou les délégués du personnel, la collectivité qui souhaite mettre en place ce dispositif devra, préalablement à l'adoption de la délibération instituant la prise en charge des frais de transports personnels, réunir le comité technique ­paritaire.
Le 12° de l'article R. 3243-1 du Code du travail impose de faire figurer, sur le bulletin de paie, le montant de la prise en charge des frais de transports personnels. La méconnaissance de cette obligation est punie d'une amende prévue pour les contraventions de la troisième classe, soit, en application des articles 131-41 et 131-13 du Code pénal, 2 250 euros. L'employeur doit disposer des éléments justifiant cette prise en charge, ainsi qu'une copie de la carte grise du véhicule. Il les recueille auprès de chaque agent bénéficiaire qui les lui communique (article R. 3261-11).

La circulaire DGT-DSS n° 01 du 28 janvier 2009 précitée prévoit que la participation de l'employeur aux frais de transports personnels n'est assujettie à aucune cotisation ni contribution, dans la limite de 200 euros par an et par agent.

Un décret en préparation

Le décret n° 2008-1501 du 30 décembre 2008 vise les salariés du secteur privé. Il n'est donc pas, en l'état, applicable au secteur public. C'est en substance ce que rappelle le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique dans sa réponse n° 28785 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 14 avril 2009, qui précise que pour la mise en œuvre de l'article L. 3261-5 du Code du travail prévoyant qu'un décret en Conseil d'État détermine les modalités de prise en charge des frais de transport, un projet de décret spécifique à la fonction publique territoriale est actuellement en préparation. Pour autant, la référence aux dispositions des articles R. 3261-1 à R. 3261-36 du Code du travail introduites par le décret n° 2008-1501 restent intéressantes à examiner dans la mesure où elles préfigurent sinon les modalités mêmes qui s'appliqueront dans la fonction publique territoriale, du moins les orientations principales qui seront retenues.

Fonctionnaires mis à disposition : quelle prise en charge ?

La circulaire d'application du 25 janvier 2007 précise la situation des fonctionnaires d'État mis à disposition. La solution qu'elle dégage sera probablement appliquée aux agents des collectivités territoriales.
Les agents mis à disposition d'une personne morale de droit public assujettie à l'obligation de prise en charge partielle des frais de transports et qui continuent d'être rémunérés par leur administration d'origine assujettie à cette même obligation bénéficient d'une prise en charge versée pour les trajets effectués entre leur domicile et le lieu de leur travail dans les mêmes conditions que la rémunération principale. Le cas échéant, les modalités de versement de la prise en charge sont retracées au sein de la convention de mise à disposition

Les frais de transport public des agents employés par plusieurs collectivités

L'article 10 du décret n° 2006-1663 applicable à la prise en charge partielle des frais de transports des personnels d'État hors Ile-de-France préfigure sans doute la règle qui sera applicable à l'agent employé par plusieurs collectivités. Cet agent pourra « prétendre à la prise en charge partielle par son employeur principal du ou des titres de transport lui permettant d'effectuer l'ensemble des déplacements qui lui sont imposés entre sa résidence habituelle et le lieu de travail de son employeur principal ». La circulaire d'application de ce décret permet d'anticiper sur la signification qu'il conviendra de donner à la notion d'employeur principal : « - pour l'agent cumulant une activité en qualité de titulaire et de non-titulaire (activité accessoire) : quel que soit le montant de la rémunération perçue au titre de ces deux emplois, l'employeur principal est celui qui emploie l'agent en qualité de titulaire ; - pour l'agent cumulant des activités en qualité de non-titulaire, l'employeur principal est celui qui assume la rémunération la plus importante ».

Les textes

1. Article créé par le décret n° 2007-23 du 5 janvier 2007 (JO du 7 janvier 2007).
2. Article 12, 15°, JO du 13 mars 2007, p. 4740.
3. Chapitre Ier (Frais de transport) du Titre VI (Avantages divers) du Livre II (Salaires et avantages divers)
de la Troisième partie (Durée du travail, salaire, intéressement, participation et épargne salariale)
de la partie législative du Code du travail.
4. Article L. 3261-2 du Code du travail : « L'employeur situé à l'intérieur de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports dans la région d'Ile-de-France prend en charge, dans une proportion déterminée par voie réglementaire, le prix des titres d'abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements accomplis au moyen de transports publics de personnes, entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. » Article L. 3261-4 du Code
du travail : « En dehors de la zone de compétence
de l'autorité organisatrice des transports dans la région d'Ile-de-France, l'employeur peut prendre en charge tout ou partie du prix des titres d'abonnement souscrits par ses salariés pour leurs déplacements
au moyen de transports publics de personnes
entre leur résidence et leur lieu de travail. »
5. Décret n° 2006-1663 du 22 décembre 2006 instituant une prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement correspondant aux déplacements effectués entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail par les personnels de l'État et des établissements publics administratifs de l'État travaillant hors Ile-de-France.
6. II de l'article 7 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs dispose que : « L'État et, dans la limite
de leurs compétences, les collectivités territoriales ou leurs groupements organisent les transports publics réguliers de personnes et peuvent organiser des services de transports à la demande. L'exécution du service est assurée soit en régie
par une personne publique sous forme
d'un service public industriel et commercial,
soit par une entreprise ayant passé à cet effet
une convention à durée déterminée avec l'autorité compétente. La convention fixe la consistance générale et les conditions de fonctionnement
et de financement du service. Elle définit les actions à entreprendre par l'une et par l'autre parties afin de favoriser l'exercice effectif du droit au transport et de promouvoir le transport public de personnes. Elle est résiliée de plein droit
en cas de radiation du registre ».
7. Circulaire du 25 janvier 2007 relative à l'application du décret n° 2006-1663 du 22 décembre 2006 instituant une prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement correspondant aux déplacements effectués entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail par les personnels de l'État et des établissements publics administratifs de l'État travaillant hors Ile-de-France, JO du 26 janvier 2007.